最新情报 关于棚户区改造项目融资模式简介的通知「棚户区改造资金使用范围及方式」

近年来，随着棚户区改造工作的不断深入，各地在多渠道筹措棚改资金方面进行了有益探索。根据各地的实践经验，我们对各地棚改融资模式及特点作了梳理。现在印发工作简报，供各地参考借鉴。同时，希望各地积极探索创新融资方式，推动棚改工作取得更大成效。

一、融资模式分类

目前，我国棚户区改造项目融资主要有商业银行贷款、开发性金融、公积金贷款、债券、股权、资产支持证券、信托计划、资产管理计划以及PPP等模式。按照融资方式与特点，可分为四大模式：

（一）贷款融资模式

包括开发性金融、商业银行贷款和公积金贷款模式。这类模式是通过向不同金融机构或者主体申请贷款融资获得棚户区项目资金。

1.商业银行贷款

商业银行贷款融资模式是指棚户区项目承建企业或项目公司通过向商业银行贷款的方式融资的方式。由于棚户区改造项目贷款数额大和周期长等特点，商业银行发放的棚户区改造项目贷款在承贷主体范围、贷款品种、自有资金比例、担保方式、贷款期限、合法手续认定方面与一般商业性贷款有所不同。

商业银行贷款模式的运作包括四个主要环节：（1）项目公司或者承建企业向商业银行申请贷款。（2）商业银行对项目和企业进行审查评估，如该项目是否四证齐全、抵押物是否充足、企业资质是否满足贷款条件、项目是否满足国家政策等。（3）商业银行决定贷款后与项目公司或承建企业签订贷款合同，确定贷款利率、期限、还款计划、抵押方式并向商业银行以发放贷款形式向企业融资。（4）承建企业将资金用于棚户区开发，按照贷款合同约定的还款方式（分期还款或者一次性还本付息）还本付息。

商业银行贷款模式的优势在于融资环节较少、程序简单；对融资企业和项目公司资质要求比发行债券低。其劣势是融资成本较高、对项目资本金要求严格、要求棚改自身商业价值高。

2.住房公积金贷款

住房公积金贷款模式是扩大棚户区改造资金来源和提高公积金资金使用效率的融资模式。2010年8月，国家公布第一批利用住房公积金贷款支持保障性住房建设的试点城市和试点项目，其中包括北京、重庆等28个城市，133个保障房项目，贷款额度约500亿元。其中，棚户区改造项目15个，贷款金额54.8亿元。金额较大的有乌鲁木齐5个棚户区项目合计公积金贷款25亿元、济南中大南片区棚户区项目公积金贷款10亿元，唐山危改项目13亿元和运城棚户区项目公积金贷款6亿元。第二批试点新增64个试点城市，全国公积金支持保障性住房试点城市扩大到93个。

公积金贷款的运作模式与商业银行的模式基本相同。区别在于，公积金管理中心并不自行发放贷款，只是提供贷款资金，委托商业银行贷款给承建企业。贷款利率、期限、抵押方式与普通的商业银行贷款基本一致。

（二）债务工具直接融资模式

包括企业债、公司债、中期票据和资产支持票据等融资模式。直接债务融资模式由承建棚户区改造项目的企业或者项目公司通过发行各类融资债务工具来获得资金。融资企业和出资人通过债务工具形成直接的债权债务关系，债务关系到期后融资企业向出资人支付本息。

1.债券融资模式

债券融资是指由承建企业或者项目公司授权代理机构，发行各类直接债务融资工具募集资金的融资模式。棚户区项目融资运用的主要有企业债、公司债、中期票据和短期融资券。2014年5月以来，国家发展改革委选择试点尝试发行棚户区改造项目收益债券，但这种新型债券品种目前仍处于试点和筹备阶段，尚未发行一例。

公司债、企业债和中期票据的融资模式相类似。以公司债为例。公司债发行主要参与方为发行人、承销商和中介服务机构。发行人一般是承建企业或者项目公司，负责办理募投项目的手续、准备和完善各项上报材料。主承销商为发行人确定的证券公司，负责发行方案的设计、组建承销团、制作上报材料和向投资者推介销售债券。公司债发行还需要会计师事务所对公司进行审计，律师事务所对发债的各项问题出具法律意见书，信用评级机构对公司及债券情况进行评级。公司债融资模式的操作包括发行准备、申请与核准、债券发售等三个主要环节。

企业发行债券需要满足下列条件：股份有限公司的净资产不低于人民币3000万元，有限责任公司和其他类型企业的净资产不低于人民币6000万元；累计债券余额不超过融资平台公司净资产的40%；公司最近3个会计年度连续盈利；3年平均可分配利润（净利润）足以支付企业债券1年的利息等。

中期票据的发行程序、发行条件与公司债和企业债类似。区别在于，中期票据在银行间市场发行，由银行间市场交易商协会管理，实行注册发行制度，发行要求相对较低、发行环节较少、周期较短、效率较高。此外，公司债和企业债无论公开发行还是定向发行，发行额都不能超过发行公司净资产的40%，而中期票据如果定向发行，不受净资产40%的限制。

图1 债券融资流程图

债券融资有三个主要优点。一是企业债券具有期限长、成本低的优势。二是融资成本较低，发行人采用无担保发行，节约了相关担保费用。三是公开发行债券能够提高发行人的知名度。

债券融资的缺点在于：一是筹备、审批环节较多，发行费用高。企业债发行涉及程序较为复杂，流程时间较长，发行费用不菲，增加了企业债的融资成本。二是债券融资适合资质相对较好的大型企业，中小企业较难采用企业债券这种融资模式。

2.资产支持票据融资模式

资产支持票据融资是指承建企业或者项目公司通过发行资产支持票据的融资模式。资产支持票据是非金融企业在银行间债券市场发行，由基础资产所产生的现金流作为还款支持，约定在一定期限内还本付息的债务融资工具。

发行资产支持票据需要满足两个基本条件：一是发行企业有能够产生可预测现金流的资产；目前已经发行的资产支持票据的基础资产有两类，一类是既有债权，如已完工BT项目的回收款和企业的应收账款，另一类是收益权资产，如市政公用事业收费权和公共交通收费权。二是资产在法律上权属明确并且没有用于抵 押担保。

资产支持票据融资有五个主要环节：（一）主承销商受发行人委托，在银行间债券市场通过公开发行或者非公开定向发行的方式向投资者发行以基础资产未来产生的现金流作为支持的资产支持票据；（二）证券发行后，发行人负责对基础资产进行管理，保持其正常经营运作和产生预期的现金流；（三）发行人与负责资金监管的银行签订《资金监管协议》，在资金监管银行设立专户，归集基础资产所产生的现金流；（四）资金监管银行根据协议，监控专户资金使用，在支付本息的时点将专户现金划转给登记结算机构。（五）登记结算机构将收到的资金支付投资者本息。

（三）股权融资模式

包括股权融资模式和产业基金融资模式。出资人通过收购融资企业股权方式向企业和项目注入资金，然后通过股权溢价回购、转让、或者分享企业利润方式取得投资回报。

1.股权融资模式

股权融资是棚户区改造的一项重要融资模式，指承担棚户区改造任务的企业或者项目公司，通过出让企业部分所有权、项目所有权以及质押股票等形式，引进新的股东和资金的融资方式。股权融资所获得的资金，开发企业或项目公司无须还本付息，但要向新股东及出资人分享企业利润。

股权融资模式有直接上市融资、间接上市融资（借壳上市）和上市再融资三类。由于上市融资对企业要求高、融资周期长而且成功率低，因此比较典型的是上市再融资模式。再融资指由已经上市的公司承担棚户区改造项目时，通过再次发行股票筹集资金的行为,主要有配股发行和增发发行方式。其中增发新股又分为定向增发新股和公开增发新股两大类，定向增发也称“非公开发行股票”，只向特定对象发行股票，发行对象不超过10名。定向增发审核程序简单、发行成本低、信息披露要求低、发行人资格要求低。定向增发属于私募性质。棚户区改造项目的股权融资模式发展比较缓慢。

图2 上市房企棚户区改造项目再融资流程图

上市公司再融资模式的优点是除手续费、发行费等中间费用外，没有其他成本，没有还本付息压力。上市公司再融资模式的缺点是融资机构资质要求高，必须是上市企业；对融资项目自身要求高，必须是有一定收益，且能自我平衡的棚户区改造项目。

2.投资基金融资模式

投资基金，是指通过信托、契约或公司的形式，通过发行基金证券将众多社会闲置资金募集起来，形成一定规模的资金，由专业人士组成的投资管理机构操作，分散投资于不同的实业项目，投资收益按出资比例分成。投资基金融资模式实际上是通过吸引投资基金以股权投资方式注资于棚户区改造项目的融资方式。基金投资期间可以分享项目收益，基金投资期结束，融资企业回购股权，基金和投资资金退出企业和项目。目前产业投资基金主要类别有公用事业型、房地产型、高科技型。棚户区改造投资基金则属于公用事业型投资基金。

投资基金模式实质是一种阶段性的股权融资模式。但是，与股权融资模式相比，它能够利用专业金融机构在资本市场的筹资能力，聚集社会闲散资金，拓宽棚户区改造融资渠道。此外，投资基金还能向融资企业提供项目管理和企业发展的相关支持。

（四）非传统融资模式

主要包括信托计划融资模式和基金子公司的专项资产管理计划融资模式。这类模式中，融资企业借助于信托公司和基金子公司等专门的金融机构，由这些金融机构设计和发售与项目收益、现金流特点相匹配的产品向各类投资者募集资金，然后信托公司和基金子公司通过贷款或者股权形式将资金注入融资企业用于棚户区改造项目。

1.信托计划融资模式

信托计划融资模式，是指承建企业或者项目公司借助信托公司获得融资的模式。信托公司发行信托产品募集资金，然后以信托贷款或者股权投资等方式将资金注入项目企业，待项目产生收益后收回信托资金和收益退出企业或项目。棚户区项目拿地成本较低，大多采取“回迁房 商品房”的模式，后期有较充足的现金流偿还信托本息，与信托产品能较好融合，因此，2011年以来发行的保障房信托集中在棚户区改造项目。

信托融资用于棚户区改造项目主要有贷款型信托和股权型信托两种。贷款型信托是指信托投资公司作为受托人，接受市场中特定或不特定（委托人）投资者的委托，以信托合同的形式将其资金集合起来，然后通过信托贷款的方式贷给承建企业或项目公司，承建企业定期支付利息并于信托计划期限届满时偿还本金给信托投资公司。股权型信托是指信托投资公司以发行信托产品的方式从资金持有人手中募集资金，之后以股权投资的方式（收购股权或增资扩股）向项目公司注入资金，同时项目公司或关联的第三方承诺在一定的期限（如两年）后溢价回购信托投资公司持有的股权，信托公司收回资金与收益。

2.基金子公司融资模式（专项资产管理计划）

基金子公司专项资产管理计划融资模式，是指承建企业或者项目公司借助基金子公司的专项资产管理计划获得融资的模式。基金子公司通过资产管理合同或者发行专项资产管理计划募集资金，然后通过权益投资等方式将资金注入项目企业，待棚户区项目产生收益和资产管理计划到期后，由项目公司回购权益，基金子公司收回资产管理计划资金和收益。基金子公司的专项资产管理计划在2012年以后快速发展。

基金子公司专项资产管理计划融资模式与信托融资模式的运作流程和操作方式有相似之处。以股权型专项资产管理计划融资模式为例，整个融资过程包括：（1）融资企业和基金子公司约定专项资产管理计划融资方案。（2）基金子公司成立专项资产管理计划；通过专项资产管理计划向投资者募集资金，并约定募集资金用于收购融资企业股权。（3）融资企业与基金子公司签订《权益回购协议》，约定资产管理计划到期后融资企业将出售给基金子公司的权益溢价回购。（4）安排专项资产管理计划增信方式，确保资产管理计划到期后融资企业回购权益。增信方式一是股权质押，以融资企业股权进行质押；二是由融资企业提供连带责任担保；三是由融资企业法人代表或实际控制人提供连带责任担保。（5）融资企业开发项目实现收益后，从基金子公司溢价回购股权，融资结束。

二、各种融资模式比较分析

（一）贷款模式审批便捷、手续简单，应用最广。贷款模式较其他各类融资模式的优点在于审批便捷、手续简单，只要满足商业银行贷款条件即可申请贷款融资，不需要额外的行政审批环节。因此，贷款模式是目前应用最多和最广的棚户区改造融资模式。

（二）股权融资门槛较高。股权融资较债权融资的优点在于融资规模大、企业没有还本付息的压力。但是股权融资门槛较高，目前资本市场对上市融资和再融资的要求比较严格，要求必须具有稳定的收益和较高的回报率，只适用于可经营性的基础设施。盈利性较小的棚户区改造项目基本上不具备资本市场融资的条件。而对于社保基金、产业投资基金的股权融资方式，目前尚处于起步阶段且限制条件较多，并没有大规模推开。

（三）债务融资受政策限制较多。棚户区改造利用债务融资受两方面制约：一是融资项目的资本金约束。二是可覆盖债务本息的项目现金流。尤其是对不具备盈利条件的棚户区改造项目，这两个问题都比较突出。在这两个约束条件下，不同的融资方式有各自的局限性。商业银行在追求经营效益的前提下，长期性的棚户区改造贷款规模会受到一定限制。随着政策性银行改革进程的推进，大额低息长期性的贷款支持会越来越困难。企业债券、短期融资券、中期票据等方式受到发行主体信用评级、资产规模、资本结构、财务状况以及对项目现金流要求等条件的制约，大多数的融资平台无法达到发行条件。此外，债务融资也容易受到宏观调控政 的制约，如果实施从紧的货币政策，收缩银根，则依靠银行中长期贷款支持的基础设施项目融资将受到很大程度的考验。

（四）非传统融资方式风险较大。对于信托、理财、资产证券化等融资方式，由于多涉及“影子银行”，存在融资透明度和规范性问题，在当前分业经营、分业监管体制下，难以有效监管，对银行体系造成潜在风险。另外，这些方式只适合于经营性的、收益比较高的棚户区改造项目。因此，不具备大规模推广的条件。总体来看，对于纯公益性质的项目，由于不具备收费机制或经营收入不能弥补运营成本，没有形成稳定的现金流，其融资渠道并没有打通，另外国发〔2010〕19号文、财预〔2012〕463号文等对公益性项目融资进行了严格限制，因此，上述融资方式均不能很好地解决融资问题。对于有商业价值的棚户区改造项目，则可以根据实际情况，运用多元化渠道进行融资。

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