专项地方债承担支撑经济重担「一是要逐步建设完整的居民收入」

21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道8月16日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在深圳主持召开经济大省政府主要负责人座谈会，分析经济形势，并对下一步经济工作提出要求。广东、江苏、浙江、山东、河南、四川六省主要负责人在会上发了言。

会议指出，6个经济大省经济总量占全国的45%，是国家经济发展的“顶梁柱”。经济大省要勇挑大梁，发挥稳经济关键支撑作用。稳经济也是稳财源。6省里4个沿海省在地方对中央财政净上缴中贡献超过6成，要完成财政上缴任务。

此次会议还指出，当前地方专项债余额尚未达到债务限额，要依法盘活债务限额空间，并用好已发行的地方专项债和政策性开发性金融工具，符合条件项目越多的地方得到的资金要越多。各地要加快成熟项目建设，在三季度形成更多实物工作量，带动有效投资和相应消费。

7月经济恢复边际放缓，宏观政策力度有望加大。在稳经济政策中，市场对财政政策期待颇多。在这场座谈会上，总理明确提到4个沿海经济财政大省要完成财政上缴任务，依法盘活专项债限额空间，在点明当前财政紧平衡现状的同时，也明确了财政政策加力方向。

财政部数据显示，2022年地方专项债限额为21.8万亿元，截至今年6月底的地方专项债务余额为20.3万亿元，这意味着当前地方专项债余额距离限额尚有1.5万亿元的空间。

21世纪经济报道记者梳理数据发现，各省专项债余额距离限额空间差异较大，北京和上海差距额度超过1700亿元，河南、江苏、福建、河北、四川有超过600亿元规模，这些省份盘活债务限额空间较大。

7月28日，中共中央政治局召开会议，部署下半年经济工作时提出，经济大省要勇挑大梁，有条件的省份要力争完成经济社会发展预期目标。

在8月16日这场总理座谈会上，进行发言的六个省份是经济财政大省。虽然从上半年GDP和财政收入增速来看，中西部省份增速要更高，尤其是资源价格大涨带动西部资源省份实现较高增长，但是这六个省份的GDP和财政收入体量有明显优势。

广东上半年GDP实现5.95万亿，江苏为5.69万亿，山东为4.17万亿，浙江为3.62万亿，河南为3.08万亿，四川为2.62万亿，GDP规模居于各省前列。这六个省份的财政收入规模同样靠前，广东上半年实现地方一般公共预算收入为6730亿，浙江为4984亿，江苏为4639亿，山东为3950亿，四川为2479亿，河南为2362亿。

总理在座谈会上明确指出，6省里4个沿海省在地方对中央财政净上缴中贡献超过6成，要完成财政上缴任务。

之所以强调财政收入，跟当前财政增收承压有关。8月17日，财政部发布7月数据显示，1-7月累计，全国一般公共预算收入12.5万亿元，按自然口径计算下降9.2%，扣除留抵退税因素后增长3.2%。

当前财政增收承压，除了受疫情等超预期因素冲击外，还在于减税退税带来的政策减收。财政部相关负责人表示，当前大规模留抵退税集中退付任务基本完成，今年以来累计退税超2万亿元。随着经济企稳回升，在扣除留抵退税因素后，7月全国一般公共预算收入增长2.6%，连续两个月实现正增长。

超2万亿留抵退税政策在上半年的集中释放，在减轻企业负担、增加企业现金流、纾困企业的同时，也造成了地方财政的普遍减收。上半年全国一般公共预算收入同比下降10.2%，仅5个省份实现了正增长，基本为资源省份；上述六个经济财政大省上半年地方财政收入均为负增长。

在分税制的背景下，地方财政短收，必然会对中央预算带来影响。

“我国财政收入遵循‘分级入库、属地征收’的原则。当属地没有完成既定任务，也会影响到中央预算的完成。比如增值税是中央和地方五五分享，如果地方短收严重，中央分享的50%也难以完成。今年面临的不确定因素较多，现在强调这项工作，有利于推动实现更好的全年预算平衡”，有中部省份财政厅国库处相关负责人对21世纪经济报道记者说。

中信证券首席经济学家明明对21世纪经济报道记者表示，这一安排是与政治局会议中“经济大省勇挑大梁”的要求相对应。留抵退税政策在上半年集中释放，对财政收入的影响是短期的，而且绝大多数留抵退税的规模已经在年初的预算考虑之内，下半年财政收入增速会有显著的回升，预计会回到5%以上。目前财政领域最大的问题是土地市场偏冷，对政府性基金收入拖累较大。

中国社科院财经战略研究院研究员汪德华认为，针对留抵退税带来的减收是有预案的，比如安排特定金融机构上缴利润等。不过，今年要完成年初既定的经济增长目标是有难度的，同时土地市场遇冷造成土地出让金的大幅减收，地方实现财政收支平衡的难度加大。

面对7月经济复苏不及预期的新情况，需要加大宏观政策力度，其中很重要的工具是专项债。7月28日政治局会议明确，用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用好专项债务限额。

我国预算法规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。”

每年全国人民代表大会审议通过的政府报告和预算报告，会明确当年地方政府一般债券和专项债券限额，同时还会明确当年新增地方一般债券和新增债券限额。2015年财政部对外印发了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，明确合理确定地方政府债务总限额，逐级下达分地区地方政府债务限额。其中，年度预算执行中，若因特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，需由国务院提请全国人大常委会审批。

现实情况是，这些年来由于地方不断化解存量债务，所以地方政府债务余额基本低于当年限额。财政部数据显示，截至今年6月底的地方专项债务余额为20.3万亿元，距离今年21.8万亿元的专项债限额，尚有1.5万亿元的空间。

8月16日，国家发展改革委召开发布会指出，近期，又组织地方报送了第三批专项债券项目，目前已筛选形成准备项目清单反馈地方，同时抄送财政部、人民银行、审计署。

需要指出的是，由于各省财政状况不同，化解存量债务进度不一，富余的1.5万亿专项债限额在各省分配很不均衡。21世纪经济报道记者梳理2021年各地数据发现，各省可用限额从几亿元到上千亿元不等，北京富余的限额空间高达1811亿元，上海有1727亿元，河南、江苏超过800亿元，福建、河北、四川超过600亿元。

明明表示，目前对于限额使用相关的政策规定并不清晰，使用这个限额可能要走各省内的一些审批程序。各省之间限额空间分布不均是一个比较现实的问题，而且从历史上看，专项债余额空间的使用比较困难，预计后续会有更明确的安排出台。

“地方如果使用限额超过余额的部分，意味着年度新增限额增加，这个可能需要中央下文；地方需要增加重点支出的，涉及到本级预算调整，需要报本级人大批准。专项债限额范围内的资金，可能会向项目储备充足的地方倾斜。如果利用好这1.5万亿专项债限额，推出特别国债的可能性比较低”，有财政学者对21世纪经济报道记者表示。

“政府多次强调利用好1.5万亿专项债限额，意味着推出增量财政工具的可能性有所下降。特别国债对应特殊时期的特殊用途，而不是应对经济下行的常规工具，因此下半年推出特别国债的概率比较小。未来财政支出应聚焦民生领域，扩大有效投资，以工代赈。货币政策把握好度，着力降低实体融资成本，不搞大水漫灌。产业政策针对经济痛点，纾困地产，鼓励消费”，明明指出。

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