挪用棚改资金「地方债置换」

经济观察网 记者 杜涛2020年的专项债中没有了以前占据主力的土地储备专项债和棚改专项债，不过没有了土储，拿什么来还专项债？

从根本上来说，专项债有没有土储并不重要，重要的是经济下行压力加大，疫情突发之时，地方政府是否还有回笼土地的资金，也就是说土储专项债可以没有，但地方政府要有其他收入可以进行前期开发、土地储备的资金。

这背后是一个链条：地方政府储备土地、出售土地、回笼资金、偿还债务。

那么现在有替换的资金吗？当“三保”都玄乎的时候，还能干什么，最重要的是，不能形成良性循环，其他的专项债项目，地方政府除去再融资，还能还吗？也就是说土储剔除的后果更在于将来：没有还本付息的收入，只能不断的再融资滚动。

专项债是什么？地方政府债券可分为一般债券（对应项目没有收益）和专项债券（对应项目有一定收益）。

从功用角度看，一般债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券，可缓解地方政府临时资金紧张；专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券。一般债券主要投向没有收益的项目，偿还以地区财政收入作担保；专项债券主要投向有一定收益的项目，偿还以对应的政府性基金或对应的项目收入作担保。地方专项债根据用途可分为新增和置换，只有前者能为基建投资提供增量资金。

地方专项债又可分为普通专项债和项目收益专项债。自2017年起，财政部便发文鼓励各地方政府积极发展项目收益专项债。全国范围内已发行土地储备专项债、收费公路专项债及棚改专项债等。其中土地储备专项债、收费公路专项债占绝大部分比例。2018年8月20日，首支“乡村振兴专项债”发行。财政部鼓励地方使用上一年度未使用额度发行项目收益专项债。

专项债券主要投向有一定收益的项目，偿还以对应的政府性基金或对应的项目收入作担保。

土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

财政部提前下达了2020年部分新增地方政府债券额度18480亿元，包括一般债券5580亿元、专项债券12900亿元。

若这部分不包含国常会新增的额度，那么再加上新的一万亿，意味着现在的专项债券额度已经超过去年。

再看第一季度的收入，1-3月累计,全国政府性基金预算收入12577亿元,同比下降12%。分中央和地方看,中央政府性基金预算收入696亿元,同比下降30.6%;地方政府性基金预算本级收入11881亿元,同比下降10.7%,其中,国有土地使用权出让收入11117亿元,同比下降7.9%。

第一季度，与土地相关的税种收入全部在下降，土地和房地产相关税收中，契税1212亿元，同比下降19.9%；土地增值税1467亿元，同比下降12%；房产税606亿元，同比下降5.8%；耕地占用税296亿元，同比下降23.7%；城镇土地使用税474亿元，同比下降12.4%。

2019年，全国政府性基金预算收入84516亿元，同比增长12%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入4040亿元，同比增长0.1%；地方政府性基金预算本级收入80476亿元，同比增长12.6%,其中国有土地使用权出让收入增长11.4%。

土地出让金的支出首先是计提各种费用，剩余部分被称为土地出让金净收益，按照固定比例用于三项专项支出，其中10%的农田水利建设资金，10%的教育资金，另外还有不低于10%资金用于统筹廉租房、公租房、城市和国有工矿棚户区改造等保障性安居工程。最后的资金才被用于地方政府其他项目支出或者用来偿还地方债务。

最后能够被地方政府自有支配的还有多少？30%，这是一个比较居中的百分比。

财政部没有公布2019年土地的收益，但是2018年的可以查到其中土地使用权出让收入65096亿元，2019年比2018年增幅为11.4%。

这也就是说2019年，土地出让收益为72256亿。其30%为21677亿左右，2019年的专项债限额为2.15万亿。可以说是基本持平。

可以说，没有土地爸爸，哪来的专项债儿子，土地收益是可以偿还专项债的最大收入来源。

当然专项债除去基金收入，还有就是自身项目收益偿还。

但是专项债的项目有那么多收益吗？

今年提前下达的专项债券重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。

专项债券用作资本金的的领域，由现有的4个领域，进一步扩大到10个领域：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。

从编制可研的相关人员可以得知，很多项目其实没有什么收益，其中除去旅游（成熟项目改扩建）、冷链有些资金、停车场（市一级收益比较好，县区就一般）、污水处理、疾控中心中央有资金再匹配一部分专项债就可以。供水、燃气的收益也是稳定的。

但是，旅游和污水处理需要后期的运营才能产生收益，才能回款。供水燃气根本不需要专项债，后期现金流足够覆盖，可由地方政府自行操作。

污水处理之类的做专项债搞建设，为了产生收益来还债，后期还要再找运营，与PPP有什么区别？

当然，相比PPP，专项债短平快，利率低，救活了平台，这些项目落地，给平台公司装了很多资产，这一次又把平台公司做大做强了。

是不是可以看出，很多专项债项目，自身是没有收益的，偿还需要的是基金收入或者再融资。

所以若是将土地储备踢出去，假设没有土地出让收益，地方政府是否还有财力来偿还专项债呢？

在地方财政收入下降的情况下，地方政府需要自身财力操作土地储备项目，然后再去卖掉，重复循环滚动，但是，此时财力连三保都困难的地方政府还有余力吗？其次，资金紧张的房地产商会有多大财力去专项债的主要地方县区里收购大量土地吗？

所以，一个很大的问题是，若是地方政府无钱搞土储，卖不动地的情况下，专项债怎么转动？

财政部公布的第一季度数据显示出土地收入的下滑，而公开的说法是为了贯彻政策，所以将土储和棚改剔除专项债范围，双压之下，哪来钱来还专项债？

当然，地方政府是聪明的，政策是死的，操作是活的，有些地方已经发现了可以操作的方法，但是，既然能寻找到操作的做法，还出台这个规定做什么？

2020年的专项债相比往年高度上收的项目审批制，地方可选择性是否会有那么多，再次，地方政府哪有那么多有收益的项目，若是有的话，地方政府还用做成专项债项目吗？

或许，路到尽头，依然回到TOT，盘活存量资产，这不，发改委给了一条出路，基础设施reits。

当然，不停的滚动再融资，也是一个选择，若是增量收入来还本付息，雪球肯定会越来越大，那时，只能靠货币来救赎了。