政府的地方债务是什么「政府地方债」

本文即以地方政府的债务为焦点，主要讨论四个问题：

第一，地方政府债务是如何形成与演变的；

第二，地方政府债务分类与统计口径有哪些；

第三，地方政府的债务规模与压力有多大；

第四，结论与相关的政策建议。

文丨联讯证券首席经济学家 李奇霖　联讯证券宏观研究助理 钟林楠

来源丨联讯麒麟堂（ID：macro_liqilin）

用两分法来看政府债务，我们可以发现中央债务比较明晰，自财政与央行职能明确分工后，其主要融资手段是发行国债，近几年净融资规模（赤字）大约在1.4万亿左右。

而地方政府债务比较复杂，统计口径与范围虽存在异议，但规模较高已经成为共识，是当前政府杠杆的主要贡献方，也是决定政府加杠杆空间的主要因素。

本文即以地方政府的债务为焦点，主要讨论四个问题：

第一，地方政府债务是如何形成与演变的；

第二，地方政府债务分类与统计口径有哪些；

第三，地方政府的债务规模与压力有多大；

第四，结论与相关的政策建议。

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地方政府债务的形成与演变

地方政府债务问题的源头最早可追溯至1994年。当时施行的分税制改革重构了中央与地方政府之间的财政关系，财权向中央政府倾斜，而事权向地方政府下放，对地方财政产生了非对称的影响。

在发展才是硬道理的引领下，地方政府有举债创收，搞活经济的诉求。但作为分税制改革配套的旧《预算法》，规定地方政府不得直接举债。

在收支压力之下，1992年上海成立上海市建设投资开发总公司参与城市建设的模式，开始在全国范围内推广。地方政府及其所属部门陆续出资成立平台公司，发展成城投模式这一具有中国特色的地方投融资模式。

2008年金融危机后，城投帮助地方政府融资的功能得到进一步体现，因为央行与银监会在2009年3月份联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”首次认可了城投公司的辅助融资功能。

文件发布后，融资平台在全国范围内加速组建。据统计，2009年全国新增融资平台2000多家，与之对比的则是1992年至2008年全国以各种形式成立的融资平台仅6000多家。

但正如我们现在所了解到的，城投公司并不是完全市场化的企业，从它的诞生开始，就跟地方政府债务之间有着千丝万缕的联系。

（一）2009-2016：从放任到规范

2014年前，为了提高城投公司的融资能力，完成基建任务，地方政府通过各种形式给城投融资提供担保是很常见的做法，但随着规模累计，这种行为背后所蕴藏的风险也越来越大。

一方面，投资端，公益性项目和非公益性项目不分，加之预算软约束，城投债务越滚越多；另一方面，融资端，城投债务和地方政府债务不分，地方政府实际承担的债务到底多少，难以计算。

2011-2013年，中央开始对地方政府的债务摸底，为管控地方政府借助城投违规举债的行为做准备。

2014年9月，国务院下发43号文，正式开启了规范地方政府的举债行为的大幕，其中有几条规定为后续若干年的地方债务监管建立起了基础性的框架，影响深远。

（1）明确剥离城投的政府性融资职能，融资平台不得新增政府债务；

（2）赋予地方政府适度举债的权限，明确地方政府债券是地方政府唯一的融资渠道，在国务院确定并经全国人大批准的额度内，地方政府可以发行债券，并纳入预算管理；

（3）对城投所举借的存量债务进行甄别，被甄别为地方政府负有偿还责任的债务，可以发行地方政府债券置换；

（4）鼓励推广PPP模式，撬动社会资本参与基础设施和公共服务的提供。

但随着2015年的经济下行和稳增长压力显著增大，在不违背“企业债务和地方政府债务不分”这一大前提下，后续新出台的政策开始出现松动。

比如说PPP模式。此前规定“社会资本方不包括本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业”。这一点很好理解，因为PPP模式的核心目标是通过引入社会资本，提高基础设施和公共服务的效率。

但随着稳增长压力加剧，2015年5月下发的42号文，对PPP社会资本方认定有所放松：“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系”。

这一松动，给地方政府借助融资平台，以明股实债的PPP项目为载体，进一步扩张债务的机会。

再比如发改委发布的1327号文，大幅放松了发债条件，突破了原先县级主体必须是百强县才能有1家平台发债的限制，为后续区、县级的平台融资大扩张埋下了伏笔。

从地方政府的角度来看，允许发行地方政府债券虽然开了正门，但限额和预算管理与稳增长目标之间存在难以平衡的冲突，这让地方政府利用城投或其他方式进行债务扩张的冲动一直存在。

从金融机构的角度来看，资产有了地方政府的担保后，有了安全垫，能获得相对确定、收益率更高的回报，因此，金融机构在2015年后也借着各种“金融创新”将资金输送至城投领域，为地方政府违规举债提供了子弹。

本来43号文的初衷是为了切割地方政府债务和城投债务，让地方债务变得更加透明以便于监管，并通过地方政府债务限额管理控制地方债规模，同时在基础设施和公共服务领域，通过PPP模式引入社会资本，来提高基建项目和公共服务的运营管理水平。

但实际上，15-16年稳增长压力下，地方政府对城投企业频繁的担保和增信措施导致地方债务与企业债务并未完全切割，金融创新加剧了底层资产穿透识别的难度，明股实债类型的产业基金和PPP，在结构化融资和会计处理过程中更容易隐匿杠杆。

所以，相比于43号文推出之前，地方政府债务问题不仅没有化解，反而结构更加复杂、杠杆更加隐匿、债务更加不透明。

（二）2017-至今：双管齐下的纠偏

2016年四季度后，稳增长效果显现，政策基调开始从稳增长转向防风险和严监管，中央开始对地方政府频繁突破43号文底线提供违规担保，增加地方债务负担的行为进行纠偏。

从出台的政策看，总体思路是让地方债问题重回43号文所要求的框架内。根据被监管对象，我们可以把这段时间内发布的各种监管措施分为两类，一类针对地方政府和城投，一类针对金融机构。

1、针对地方政府和城投的债务监管

2017年5月，财政部、发改委等六部委联合发布了50号文，要点共有七条（图表1），主要是再次明确了地方政府债券是地方政府举债的唯一合法手段，禁止地方政府对城投公司提供的各种隐性担保，禁止明股实债类项目。

与之前一系列的文件相比，50号文更具指导性意义，因为后续一系列监管政策都是以43号文和50号文的思路为核心展开，在细节上做的更明确的规定。

比如对政府购买服务进行规范的87号文，可以看作是50号文的补充。

通常来讲，合规的政府购买服务，应该满足：1） “公共服务”而不是工程建设；2）公共服务供应商是市场化主体，融资行为与地方政府无关；3）应该是先有预算后有购买服务，服务期限不得超过3年。

但在实际执行过程中，违规的政府购买服务盛行，甚至有超越PPP的趋势。因为相对于PPP模式，政府购买服务省去了物有所值、财政承受能力论证等诸多评估环节，且不受PPP相关支出不超过前一年度一般公共支出10％的红线限制。金融机构出资后也无需运营项目，而且有政府信用担保风险更小。

87号文的出台，重新明确了政府购买服务的“基本服务”、“先有预算，后购买服务”和“纳入指导性目录”的三个基本原则，并对服务范围列出了负面清单：铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设不得列入政府购买服务。

这些被列入负面清单的基础设施建设项目，通常具有稳定的现金流回报，是可以尝试采用PPP模式建设的。因此，在某种程度上讲，87号文在倒逼地方政府在这些领域，推广正规的PPP模式。

还有2018年2月，发改委联合财政部印发的194号文，也是如此。

根据发文，地方政府严禁将公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产，对于已将上述资产注入城投企业的，在计算发债规模时，必须从净资产中予以扣除。

作为中介的信评机构不得将申报企业信用与地方政府信用挂钩，严禁申报企业做出涉及与地方政府信用挂钩的虚假陈述、误导性宣传，以此来强化地方政府和城投平台的债务切割的关系。

正如43号文“开正门，堵偏门”的思路一样，2017年以来的这一波债务监管，在围堵地方政府违规举债的同时，也在开正门，明确了未来的转型思路，集中体现为财政部印发的 89号文。

在该项文件中，中央明确表明支持地方政府在专项债券额度内，项目收益与融资自求平衡的领域，试点发行项目收益专项债券，可以单个项目发行，也可以同一地区多个项目集合发行，偿债资金来源包括政府性基金收入或者项目的专项收入。

2、对金融机构的监管

15-16年大资管扩容时，以银行理财、券商资管为代表的广义基金，具有刚兑特性，有高成本压力，以资金池模式运作，对信用风险的承受力较强，对票息的依赖具有刚性。

所以，中低等级长久期信用债具有很强的配置盘，此时不少融资平台，包括区县一级融资平台是不愁融资问题的。

但2017年起，持续一年多的金融强监管对同业业务的规范，加之资管新规要求公募型产品转向净值型，高成本要求的刚兑资金开始萎缩。

而存量资金以及新增的净值型产品在开放式申赎压力下，去资金池后会加强对产品的流动性管理，会更偏爱高等级与短久期债券，对低评级城投的债券融资相当不利。

在非标领域，城投同样受到较大的打击。包括但不限于银信55号文，中基协禁止集合类资管投资信托贷款、禁止私募基金从事借贷活动，委贷新规等政策，直接使信托贷款和委托贷款出现断崖式的下跌。

而在银行贷款领域，在去杠杆的大环境下，控制银行信贷额度是紧信用的不二选择。在有限的额度内，信贷资金通常会向央企和国企等大客户倾斜，因为这些客户具有抵押品足、风险低的特征，可为银行带来存款、中间业务收入及维系与政府关系等诸多利益，不少区县一级平台，在此背景下也面临获取表内信贷难度上升的压力。

结构化产品方面，资管新规和八条底线对优先级份额/劣后级份额做了杠杆约束，中间级计入优先级份额，固定收益类产品的分级比例不得超过3：1，权益类产品的分级比例不得超过1：1，分级资管产品不得直接或者间接对优先级份额认购者提供保本保收益安排。

这意味着在政府参与的产业基金中，地方政府或城投公司对优先级做财政贴息保障或差额补足等条款不再合规，而且杠杆比例大为降低。

2018年3月，财政部进一步印发23号文，从金融机构资产端加强监管，规范金融机构对地方政府和包括城投在内的国企融资。

根据23号文，国有金融企业不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。

至此，财政部、央行、发改委等部委从两端双管齐下，一起形成了对地方政府债务监管的密网，有效遏制了地方政府违规债务的增长，开始着力化解存量的债务风险。

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地方政府债务的分类与统计

按照时间与标准的不同，地方政府债务有两种分类与统计口径。

一是2013年审计署对地方政府债务审计时提出的分类，将地方政府债务分为：政府负有偿还义务的债务（简称“政府债务”）、或有担保债务、或有救助债务（两者合称“或有债务”）。

政府债务由地方政府用财政预算收入全额偿还，且在征得债权人同意后，地方政府可将2015年前非债券形式的存量债务用长期限低利率的置换债置换，以减少地方政府的财政收支压力。

或有债务依据88号文，有不同的处置方式。或有担保债务若出现原债务人无法全额偿还的情形，地方政府最多偿还未清偿债务的二分之一，或有救助债务则视情况给予一定的救助。

43号文后，此种分类方式较少使用，因为地方政府在2015年后只能以发行一般债券和专项债券的方式举债融资， 因此，原则上，2015年后的地方政府的新增债务只有地方政府负完全偿还责任的地方债这一类。

二是2017年后在各大相关会议报告上屡被提及的隐性债务与显性债务的分类，近两年受市场关注较多。

显性债务较好理解，可以简单理解为，如果编制地方政府资产负债表，会直接体现在负债项目中的债务，由财政部预算司每月统计披露。

最新数据为：2018年末地方政府显性债务存量规模共计18.3万亿，其中地方政府未偿债券18万亿，以非债券形式存在的债务0.3万亿（2015年前形成的未置换的地方政府负有偿还责任的债务）。

隐性债务虽然已经有相关的治理文件下发，但未公开，已有公开资料并没有明确的定义。但从当前已有的市场研究与政府相关公告来看，有几种比较常见的理解：

第一，从逻辑推演的角度来看，隐性与显性相对，显性债务既然指地方政府在限额管理和预算管理计划内发行的地方债，那么隐性债务应当是不在限额和预算管理计划内，不以地方债形式存在，但地方政府可能需要承担偿还责任的债务。

第二，从组成及形式来看，隐性债务主要包括三类：

1、为国企（城投平台）、机关事业单位、产业引导基金及PPP项目公司等主体举债融资提供隐性担保，包括出具承诺函或担保函（及其他文件），以机关事业单位的国有资产为抵押品帮助企业融资等形式；

2、为建设公益性或准公益性项目举借的债务，直接纳入到财政预算支出范畴，由财政资金偿还；

3、违背商业原则，具有固定支出责任的中长期财政支出，集中在PPP、产业引导基金、政府购买服务等领域。包括承诺最低收益、承诺本金回购、承诺社会资本亏损损失等形式，具体到每一个细分领域，又有不同的特色形式。

如在PPP领域中，规范的中长期财政支出应当至少满足两个条件：1）PPP支出责任在一般公共预算的10%以内；2）PPP支出经过了严格的绩效考核评价，与社会资本对项目的建设运营效率、成果等因素相关。

按照财政部披露的信息，2018年末，在全国2461个已实施PPP项目的地区，仅有6个地区的财政支出责任占比超过10%的红线，因此第一个条件基本不会构成桎梏。

但第二个条件，现有的PPP入库项目可能很多都不能完全满足。比如有些项目，尤其是早期的项目，采取固定回报形式，合同无绩效付费条款，直接将PPP做成了延长版的BT；或是绩效考核不痛不痒，仅与极少量付费挂钩等。

如果存在这些问题，则与PPP相关的支出不应被认定为规范的中长期财政支出，因为“无论项目结果好坏，社会资本收入不变，财政支出固定”的特点和商业原则相悖，应被认定为地方政府的隐性债务。

第三，从感性的认知来看，诸如国企城投、机关事业单位等主体的债务，如果它们自身无法偿还，出现了大规模的违约事件，造成了连锁反应，则地方政府可能会出面调解或代为偿还，因此隐性债务是地方政府的或有债务。

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地方政府的债务规模与压力测算

在明晰了地方政府债务的分类与统计口技后，我们在这部分将对地方政府的总体债务规模做粗略的估算，并在考虑地方政府综合财力的基础上，对各个地方政府的债务负担与风险做简单的推演。

由于显性债务的数据，财政部会披露，比较清晰明了，因此这部分我们主要考察隐性债务。

（一）隐性债务的规模测算

从当前已有研究来看，较为主流的测算方法主要有三种：

1、从资金运用的角度进行测算

此种测算方法的逻辑在于：隐性债务的形式无论再多变难测，地方政府最终都会将其运用，形成相应的资产，而这些资产又主要为基建项目。

因此，在已知基建项目投资规模的情况下，扣除掉国家预算内资金（含地方政府债券）、承接基建工程建设的企事业单位及相关部门的自有资金、市场化主体筹措的债务资金三个主要大项后，便能大致得到隐性债务规模。

（注意，这里扣减项目的分类仅是其中一种，市场上不同的研究有不同的扣减项目分类方法。）

这种方法从原理上讲具有一定的科学性，但实施起来困难重重，容易形成较大的误差。

一来隐性债务资金的投向多样，投向基建项目的比例可能没有占据绝对的主导地位。

以央行在《2018年中国金融稳定报告》中调研的某省为例，该省银行隐性债务65%用于基础设施建设，20%用于棚户区改造和异地扶贫改造，10%用于园区建设，5%用于平台日常经营。

二来除国家预算内资金投向基建的金额有相对准确的数据外，其他扣减的项目无论如何分类，数据都存在着或多或少的缺失，可能存在或大或小的误差。

三来基建投资额为年度流量数据，扣减后所得到的隐性债务规模为当年新增规模，需向前追溯多年累加，并扣除到期偿还规模，方能得到存量的余额数据。

但考虑到，1）计算一年的隐性债务数据误差已经较大，累加误差将进一步放大；2）到期偿还规模是一个黑箱，具有较大的未知性，此种方法所得到隐性债务规模的参考意义会非常低。

因此，我们不建议采用这一方法对隐性债务的规模展开测算。

2、从资金来源的角度进行测算

此种方法的测算逻辑为：不考虑违规的中长期政府支出，隐性债务的资金主要来源于银行贷款、债券、非标、融资租赁四类，如果我们能够得到这四大融资手段形成的地方政府隐性债务规模，那么加总即可得到总规模。

但这四类融资手段真实形成了多少隐性债务很难衡量，因此测算时，需要有以下两个假设：

1）假设这四类融资渠道投向基建项目的债务资金均为地方政府的隐性债务；

2）假设这四类融资渠道投向城投的债务资金均为地方政府的隐性债务。

与第一种方法相比，这种方法更为直接简单，中间流程少，不用考虑各种扣减，不需要累加，误差相对可能会更小，虽然也不能得到准确的规模，但能使我们更好的把握地方政府隐性债务的大致规模与变化趋势。

下面是具体的测算过程。

银行贷款：预计大约有14%-15%流向了城投平台，可能形成地方政府的隐性债务，有两个数据可以作为辅证。

1）银监会披露，2013年6月末，银行投向城投平台的贷款规模为9.7万亿，同期金融机构各项贷款余额68万亿，占比为14.26%；

2）某银行IPO发布的公告称，截止2017年三季度，平台类贷款规模233.5亿，占客户贷款总额的15.73%。

以2018年末136.3万亿的贷款总额、14%-15%的比例计算，银行贷款形成的隐性债务规模为19-20万亿（以下称20万亿）。

债券：以城投债为主要工具，在中债的城投认定标准下，2018年末城投债余额为7.6万亿元。

非标：资金信托投向基础行业的金额占信托贷款余额的比例自2015年起趋于降低，但2018年前三季度基本维持在35%-36%左右。假设2018年末该比例仍为35%，则以7.9万亿的存量余额计算，信托贷款为隐性债务贡献大约2.7万亿。

委托贷款目前尚未有明确的投向行业与主体的公开数据，假设其投向融资平台形成隐性债务的比例与信托贷款一致，也是35%，则以2018年末12.4万亿的存量余额计算，委托贷款大约贡献4.3万亿。

综合以上两者，非标融资合计形成的隐性债务规模大约为7万亿。

融资租赁：按监管主体的不同，融资租赁公司分为内资租赁、外资租赁和金融租赁三类，截止2017年末分别有应收融资租赁账款1.9万亿、1.9万亿和2.3万亿。

从部分租赁公司的债券及主体评级报告来看，内资与外资租赁公司的应收融租租赁款有30%左右分布在基建行业；金融租赁公司分化较大，但均值大约为54%。

假设行业比例与发债公司样本一致，且2018年应收融资租赁账款保持不变，则融资租赁形成的隐性债务规模大约为2.4万亿（1.9*0.3 1.9*0.3 2.3*0.54）。

综合以上四项，2018年末全国地方政府的隐性债务余额大约为37万亿，加上18.3万亿的显性债务，合计共有55.3万亿的债务余额。

3、从举债主体的角度测算

此种测算方法的逻辑在于：不考虑违规的中长期财政支出，隐性债务主要是非政府主体举债所得，其中主要有两大主体，一是政府投资基金和PPP项目公司，二是城投平台。

对于政府投资基金和PPP形成的隐性债务规模，测算难度较大。一方面我们很难知道政府给PPP项目公司或政府投资基金的债务做了多大比例的担保，明股实债的规模有多大；另一方面PPP绩效考核是否到位很难评判，需要具体到每个PPP项目的合同条款。

因此，市场现有研究的估算比较粗略。有些是忽略产业基金，采用系数乘以PPP投资额的方法做测算，系数的选择自行设定，比较主观；有些则是将两者结合综合测算，因为PPP项目中的资金来源于各类基金，其中有部分PPP采用政府投资基金的形式开展。

由于数据缺失较多，不确定较大，其隐性债务的大致规模也很难估算，因此我们对这两部分不做进一步的展开，下文所述的隐性债务也不包括这两项，仅提供两个数据供大家参考：

1）在IMF测算的2016年中国地方政府的债务规模中，与政府基金相关的债务为3.1万亿；

2）2018年末，全国PPP投资额13.2万亿，如果保守估算，有20%会形成隐性债务，规模大约是2.6万亿。加上与政府基金有关的3.1万亿，共有5.7万亿的隐性债务规模。

对于城投平台，虽然现在已经被诸多文件明确，2014年后所借债务不列入地方政府债务，不承担融资功能，但一方面城投是基建项目的重要载体，是金融机构信贷类、非标类、债券类资产的重要主体，另一方面城投的债务存量高，到期规模大，资产端公益性项目多，创造现金流能力差，还款能力不足。

如果出大规模的实质性违约，则基建可能会陷入“资金荒”，金融机构可能会出现较多的坏账资产。在这种环境下，地方政府可能会主动或被动的出面调解，或以偿还应收账款或其他应收款等方式代替部分城投公司出资。

因此，我们将城投公司的相关债务算作是地方政府的隐性债务。具体包括：

1） 长期借款：向银行或信托等机构借入的期限在1年以上的债务；

2） 短期借款：向银行或信托等机构借入的期限在1年以内的债务

3） 应付债券：发行的企业债、中票、PPN等期限在1年以上的债券；

4） 应付票据：签发的商业汇票，或以保证金形式让银行代为签发的银行承兑汇票；

5） 一年内到期的非流动性负债：在1年以内到期的应付债券、长期借款等（部分城投也将短融超短融纳入此项）

6） 其他流动性负债：发行的短融、超短融等短期负债；

7） 长期应付款：融资租赁、信托贷款、委托贷款等非标债务及其他，，部分城投将向地方政府偿还的置换债资金也纳入此项；

交易性金融债务、专项应付款等项目由于规模比例较小，忽略不计。

以目前具有债券存续的城投公司（中债标准）为样本，将上面七项负债指标加总来看，截止2018年6月，城投平台可能形成的隐性债务规模大约是37万亿，较2017年末增长了大约2万亿。

4、对三种测算方法的评价

首先，三种方法都不算准确，得到的结果是现有公开数据和假设的妥协结合，目的只是为了便于我们对隐性债务的规模有更为直观的感受，仅作参考。

其次，几种方法各有优劣。从资金来源角度出发进行测算，其优势在于数据频次高，可以及时跟踪，也可进一步估算地方政府的付息规模，方便我们更综合的评估地方政府债务压力，但缺陷在于我们无法具体计算各个省市的隐性债务规模。

而从举债主体的角度出发进行测算，其优势在于数据清晰易得，在很多细节都未知的情况下，粗线条的估计可能反而会有更好的效果，利用城投的所属地，我们也可以比较容易的得到与比较各个地方的债务规模与压力。

但PPP和政府投资基金数据缺失严重，基本无法入手估算，仅计算发债城投平台，数据频次低（半年/年），口径偏窄，简单将各个债务指标加总计算，也略显宽泛。

最后，从本文两种方法给出的结果综合来看，2018年地方政府隐性债务的规模可能有37万亿，其中大部分以银行贷款和非标的形式存在，以城投融资平台为主体。

（二）地方政府的债务负担与压力

仅看城投平台可能形成的隐性债务（简称隐性债务，下文若无特别说明，隐性债务均为该口径），各地区差距较大，最高超过了4万亿，最低不足千亿，呈现与中东部高、西部低的格局。

之所以会出现这种分布格局，是因为各地区的产业结构、地理环境与财政实力等诸多因素不同。

处于中东部的省份与直辖市是人口集聚地，以二三产业为主要支柱，地产行业发达，对基础设施需求较高，因此城投平台也偏多。由于财政实力较强，城投平台融资也相对顺畅。

而西部的省份、直辖市与自治区，基本处于两个极端。一类是人口众多，基础设施扩张需求意愿较强，但地方财政实力有限，城投融资难度较高；另一类是地广人稀，地理环境恶劣，多山多高原多沙漠，城投平台少，融资难度整体比中东部高。

不过考虑到各个地方的财政实力不同，绝对规模高的区域，可能偿债能力也较强，债务负担可能反而比较小；相反，有些区域虽然债务规模小，但这可能不是因为自身扩张意愿不强，而是其本身财政实力较弱，偿债能力差得不到金融机构认可，融资困难所致，债务负担反而会比较大。

因此，如果要真实评判各个地方的债务负担与风险，我们需要综合考虑债务绝对规模，以及各个地方的财政与经济发展状况。

通常而言，我们可以从两个角度切入来评估。

1、债务率视角

债务率=地方政府债务余额/地方政府综合财力

分子项，地方政府债务余额有三种口径。一是显性债务，二是隐性债务，三是折算后的债务。

前两者的概念和数据清晰，比较陌生的是折算后的债务概念。

这个概念的提出，是因为隐性债务具有或有债务的特征，只有原有债务人无法偿还，地方政府财政才会予以帮助，因此财政实际承担隐性债务只有一部分，具体可以表达为：

折算后的债务=由财政负担偿还的隐性债务 显性债务

由财政负担偿还的隐性债务=隐性债务*折算系数

折算系数具体多少我们不得而知，但2013年《全国政府性债务审计结果》曾提及：

“2007 年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%。”

因此，我们可以推演认为折算系数的极限值可能在20%左右，具体到各省，可能会有差异。

我们在计算时，可以根据显性债务率（显性债务/地方政府综合财力），先将各省分组，然后每组给予不同的折算系数。

原则上，显性债务率高的省份，其财政压力大，城投平台在市场上的认可度较低，可能出现风险事件需要财政兜底的可能性也较高，因此折算系数应当也设置在较高的水平。

具体分为以下三组，计算结果如图表11所示。

1） 显性债务率小于或等于60%，折算系数为10%；

2） 显性债务率大于60%，小于或等于90%，折算系数为15%；

3） 显性债务率大于90%，折算系数为20%。

分母项，地方政府综合财力包括一般公共预算收入（扣除债务收入）、政府性基金收入（扣除债务收入）、国有资本经营收入三本账，计算方式列在图表12中，计算结果如图表13所示，具体数据来源于全省/市/自治区的财政决算表。

综合分子分母的数据进行计算，我们可以得到各个口径的债务率（图表14）。

从全国范围来看，地方政府显性债务率只有70%，低于IMF提出的政府债务率控制标准区间（90%-150%），而全口径债务率216%较高，考虑折算系数后的债务率90%则尚在可控范围区间内。

分地区来看，在显性债务率口径下，全国29个省份/直辖市/自治区（安徽和山西省财政决算数据缺失，不在统计范围内）都处于安全区间，债务率控制较好。

但在全口径债务率口径下，有21个省份超过了150%的警戒线；在相对折中的“折算后的债务率”口径下，超过150%警戒线的省/直辖市/自治区有三个，其余均在150%以下，整体的债务风险可控。

2、财政可用于偿债的支出角度

地方财政收支有四本账，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。可用于偿债的支出规模能有多少，要看这四本账的支出项。

社会保险基金预算支出基本用于社保开支，属于强制性的专款专用，原则上无法用于偿债（也正是因为这一点，我们在综合财力的计算时，没有将其纳入）。

国有资本经营预算，其收入是经营和使用国有财政取得的收入，大部分要返还给企业，地方政府可用的规模很小，支出时，也多用于购置固定资产、发放单位工资与福利等方面，在债务偿还方面的意义不大。

真正对债务偿还有较大帮助的是一般公共预算和政府性基金预算两本账。

一般公共预算支出中，有较大部分是刚性支出，难以削减，比如维持地方政府正常运营的行政服务性的支出。扣除掉这部分刚性支出后，才能得到可用于偿债的一般公共预算规模。

但是，现在各地方编制的一般公共预算支出表中的分类比较宽泛，我们不能准确得到刚性支出的数据。

因此，我们退而求其次，借助一般公共预算支出增速来筛选不存在大额压缩空间的项目作为替代。

具体而言，当某一类支出在五年内至少有四年保持了正增长时，有两种可能：1）该类项目可能是政策重心；2）该类项目支出对社会与民生有着极其重要的作用，很难压缩。

由于第一种政府主导权较高，存在大规模压缩支出的可能，因此刚性支出应仅考虑第二种。

根据这样一种标准，我们筛选出了一般公共服务、国防、教育、公共安全、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保、城乡社会事务、农林水事务、住房保障支出10类类似于刚性支出的项目，在图表15中用黄色背景标注。

从数据来看，这10类支出在2011-2016年六年时间内，支出规模之和占总支出的比重在76%-81%之间，我们取其均值78%作为财政支出中的刚性支出比例，则地方政府最多可腾出22%左右的空间用于偿还债务。

政府性基金预算遵循“以收定支，专款专用”的原则，其中大约85%是用于支付与土地出让有关的费用，其余部分分布较散，我们不予考虑。

在85%的土地出让相关费用支出中，又有大约80%是用于征地拆迁补偿、补助被征地农民、土地出让前期开发等成本性支出，真正可供地方政府安排支出的土地出让收益实际只有20%。

因此简单来看，政府性基金预算支出（不含专项债务还本支出）中可供地方政府偿还隐性债务的规模大约是（政府性基金预算收入*85%*20%），再加上一般公共预算支出中的非刚性支出，即可得到可用于偿还隐性债务的财政支出规模。

进一步的，我们用它除以折算后的隐性债务，就可以得到最高隐性债务到期率（（可用于偿还隐性债务的财政支出/需要财政偿还的隐性债务余额），表示某一年度财政最多可以承受多少比例的隐性债务到期。

将各省/直辖市/自治区发布的2019年财政预算数据代入其中，我们可以得到计算结果（图表16）。

从图中，我们可以看到，只有两个省份的最高隐性债务到期率低于50%，排位走势和债务率基本相似，整体而言出现系统性风险的概率较小。

4

总结与政策建议

从我们当前测算的结果来看，地方政府的债务规模与风险整体可控，但其中潜藏着一定的隐患。

一是结构性的局部风险。加入隐性债务后，部分省级行政区的债务总量庞大，增长较快，债务率偏高，财政存在一定的压力。考虑到部分省市的县市级平台财政实力更差，隐性债务对财政的依赖度会更高，财政的压力可能会更为突出。

二是债务期限错配的风险。现有债务多形成于基础设施建设、PPP等领域，建设周期长，现金流创造能力差，债务到期可能需要依靠借新还旧来偿还。

在货币政策处于宽信用与宽货币周期时，借新还旧压力较小，风险偏低；但当货币政策因防风险、保持内外均衡等因素开始收缩信用时，部分区域的城投平台可能会陷入再融资难的困境，债务风险会显著加大，长久下去可能会对货币政策构成掣肘。

三是财政风险可能会扩散升级。部分区域的债务可能存在担保链，城投之间互相担保增信，若单一主体出现流动性危机，则整个担保链上的主体都会受到牵连，进而使债务违约风险快速扩散升级。

同时，在规范地方政府隐性债务的过程中，当原有的担保函或安慰函被撤销后，金融机构对城投的认可度下滑，可能会出现惜贷、抽贷等现象，从而使在建工程项目停滞，政府与金融机构之间出现纠纷瓜葛。

为了防范地方政府债务风险，我们提出以下几点建议：

第一，全面检测地方政府隐性债务，建立起全口径的债务衡量体系（尤其要考虑折算系数的问题），遏制隐性债务增量，逐步去化债务存量。

债务存量的去化是一个长周期的过程，要把握好经济增长与防风险之间的平衡，利用中央加杠杆、动员民间资本有效合规的进入基础设施和公共服务行业等手段对冲债务防范治理过程中的经济周期下行压力。

综合利用财政资金、政府股权及经营性国有资产出让权益收入、项目收入等资金偿还债务，对于一些具有稳定现金流的项目，可以合规的转为企业经营性债务；对于部分债务率较高，互保风险较高的的区域，可视情况进行债务风险化解试点，定向解决潜在隐患。

第二，继续保持并进一步加强金融监管的强度，避免在结构性宽信用周期里出现资金套利，金融机构与企业变相违规为城投平台输血，增加地方政府隐性债务规模的现象，并完善中央与地方金融监管体制，避免地方政府对金融监管的不当干预。

第三，加快财税体制改革。前文所述均是应对当下政府隐性债务问题的权宜之计，94年后分税制改革后，地方事权与财权的不匹配，是造成地方政府违规举债的根源之一，现在应抓住改革的有利窗口，进一步理顺中央地方的财税事权体系，提高地方政府收入与支出的匹配度。

同时，要继续强化审计与问责，硬化现有的预算体系，淡化GDP的考核导向，树立正确的政绩观。