默克尔 中欧「欧盟未来」

按：当地时间9月26日，德国联邦议会大选投票结束。官方初步统计结果显示，中左翼的社会民主党获得25.7%投票，排名第一。总理默克尔所在的中右翼联盟党（基民盟/基社盟）获得24.1%投票，位列第二。左翼绿党排名第三（14.8%）。鉴于没有哪个政党拿下30%投票，社民党与联盟党也不愿继续合作，德国各党将开启漫长的谈判，达成联盟的党派将提名总理人选，新上任的联邦议会将对总理人选进行投票。在各党谈判期间，默克尔将继续担任总理，直到新总理宣誓就职。

至此，默克尔16年的执政生涯已进入倒计时，鉴于德国在欧盟中举足轻重的位置，她离任后的德国将怎样影响欧盟的后续发展，成为了欧盟内外广泛关注的问题。英国驻德国前大使、英国联合情报委员会前主席、英国皇家联合服务研究所前主席保罗·莱弗（Paul Lever）在《柏林法则》一书指出，从二战灰烬中重生后，德国制定的规则从政治、外交、军事、经济、移民政策等多个方面引领了整个欧洲大陆，因此要预测欧盟的未来，就要深刻理解德国的思考和行事逻辑。虽然本书首次出版于英国脱欧后的2017年，但书中的许多洞见依然有参考意义。

莱弗认为，欧盟的未来取决于德国的领导方向。在未来20年内，无论德国是否还在基民盟或基民盟领导的政府管治之下，德国都会在以下方面推动自己的政治议程：出于对移民的忧虑，德国不可能在可预见的未来同意土耳其和乌克兰正式加入欧盟；德国将继续坚持严格遵守《财政联盟条约》的规定，要求欧盟各国限制赤字，不会愿意向希腊之后的另一位藐视规则并陷入困境的欧元区成员国提供纾困或债务减免；另外，税收协调依然将会是德国关切的问题，但欧盟统一税收将注定遥遥无期。

关于欧盟的未来，有两个关键问题：欧盟将包括哪些国家，以及欧盟将做什么。

欧盟在2017年时有28个成员国，最近的一个是2013年加入的克罗地亚。欧盟正在与其他许多申请国家进行谈判，但它们中的任何一个都不太可能在5年之内完成谈判。此后，西巴尔干地区其余的一个或所有国家——塞尔维亚、黑山、马其顿、阿尔巴尼亚和科索沃——很可能都会加入。它们是否会加入，部分取决于其经济表现，部分取决于特定的政治问题解决方案：例如科索沃的地位和马其顿的名称。但是，没有根本的原因能将它们排斥在可接受的候选人名单之外。它们如果加入，并不会改变欧盟本身的性质。

如果一个独立的苏格兰申请成为成员，情况也是如此，这会带来政治上的麻烦。西班牙由于担心助长加泰罗尼亚的分裂而不愿达成协议。协调苏格兰的加入与英国的退出，在时间上和实质上都将面临巨大的困难。但假设苏格兰加入了，它也不会改变欧盟本身。

在所有情况下，决策和投票安排自然都必须有所变化。可能增加的6个新成员，全部都是小国，而且大多数是穷国。这样的前景，会促使人们对当前的欧盟系统进行重新思考。例如，是否仍认为每个成员国都应有自己的专员（已经有28个成员国了，所以不可能设置足够的委员会专员职务）？与较大的国家相比，人口稀少的国家在欧洲议会和欧盟委员会的投票安排中，是否仍有如此严重过度的权重？

这些问题尽管在政治上有争议，但还是能够在不质疑欧盟整体和谐的情况下得到解决。渴望成为成员的两个欧洲大国，即土耳其和乌克兰，加入后将产生更加棘手的问题。在这两种情况下，都将由德国来决定它们是否加入欧盟。

土耳其自1963年以来一直是欧盟的准成员。它于1987年申请正式加入欧盟，并于2005年开始谈判。由于开放这样的谈判，其他成员国也就接受了土耳其是有权考虑加入欧盟的欧洲国家这样一个现实。但谈判从一开始就显示出旷日持久的态势，在可预见的将来是不可能完成的。

之所以会这样的主要原因，是德国对土耳其移民的担忧。没有一个德国政府能在政治上承受这样的想法——让8000万土耳其人有权自由移居德国，加入已经在德国居住的300万同胞中去。无论自由流动的权利在多久的过渡期后才生效，土耳其作为欧盟成员的逻辑结果是总有一天会到来。由于拒绝赋予英国任何对自由流动规则的豁免，德国也就无法为其本身要求这种权利了。

对于德国而言，人员的自由流动是欧盟的主要原则之一，对这一原则几乎不可能达成任何妥协。所以任何德国政府都认为，土耳其加入欧盟很可能带来问题。因此，德国可能愿意提供的最多是一种特殊关系，给予部分而不是全部的正式成员国资格。

土耳其是否会接受这种地位值得怀疑，但是考虑到这一问题对德国的重要性，以及其他成员国对土耳其热情有限且在下降的事实，土耳其似乎不可能在不久的将来加入欧盟。

移民也是德国考虑乌克兰加入欧盟的一个因素。在这里，更重要的是俄罗斯的影响。在2013年的乌克兰革命和2014年的克里米亚危机发生之前，大多数德国人将乌克兰视为历史上的欧洲的一部分，并且是欧盟的潜在成员，即便这将是很久以后的事情。乌克兰西部的大部分地区曾经是奥匈帝国的一部分，乌克兰西部的主要城市利沃夫曾有过德语的名字伦贝格，它在历史上和文化上曾属于德语的世界。

无论是默克尔还是她的继任者，可能都不想仓促做出任何关于乌克兰成为欧盟成员国的承诺。即使乌克兰的治理和经济表现有所改善，尽管目前没有什么迹象，但政治上的阴影仍将笼罩在德国人的心头。可能与土耳其一样，有关乌克兰成员资格的谈判将在未来20年内开始，但不可能取得任何结果。

还有其他一些渴望加入欧盟的国家，例如显然是欧洲一部分的摩尔多瓦，和欧洲地理属性值得怀疑的格鲁吉亚。这两个国家都与俄罗斯或与俄罗斯支持的分离代理人国家有着未解决的领土争端，两个国家在政治和经济上都是脆弱的。从德国的角度看，如果可以解决德涅斯特的政治地位问题，摩尔多瓦可能会成为欧盟的候选国。在2016年伊戈尔·多东当选总统后，摩尔多瓦表示希望加入欧盟。但是目前这个问题没有紧迫感，情况也不是很清楚。

因此，就会员国而言，20年后的欧盟看上去很可能与今天的现状非常相似，只是减少了英国。由于加入了一些小国可能变得更大，但不会有任何新的大国。

德国的意见对决定谁将在今后 20年间进入欧盟至关重要，对它们在欧盟做什么，也将起到决定性的作用。

审视欧盟未来在这一方面有何作为的起点，必然是欧元。与当前的德国政府一样，这也将是所有未来德国政府的核心任务。欧元作为一种强大而稳定的货币继续生存下去，对德国具有生死攸关的意义。因此，德国在其欧洲政策中的主要目标，是巩固由2013年《财政联盟条约》发起的欧元稳定制度。与这一基本要求相比，欧洲议程上的任何其他事情都是次要的。

德国将继续坚持严格遵守《财政联盟条约》的规定。德国还将寻求增加现有的财政纪律条款，以加强欧盟对欧元区国家预算政策以及与经济竞争力有关的其他政策的监督。在德国看来，欧盟稳定机制未来的所有支出，在很大程度上都应取决于接受者是否接受欧盟委员会对其经济事务处理方式进行更深入的监督。

欧元区的大多数政府都支持这样的做法。像芬兰和荷兰这样的国家，因为它们很可能是稳定机制的净资助者，而不是稳定机制的受益者；其他国家诸如西班牙和爱尔兰，则因为自己曾经受过痛苦，所以不愿意让别的国家轻松过关。

并非所有国家都支持这样的做法，至少法国和意大利主张采用不同的方法。尽管它们接受了《财政联盟条约》，而且还是那项条约的签署国，但它们声称需要更多时间来执行其中的各项规定，并且在解释那些规定时能有更多的灵活性。

只要法国和意大利在实现其《财政联盟条约》的目标方面有困难，德国对欧元的担忧就仍将持续。不过，从长远来看，这似乎不太可能引起欧盟政策的任何变化。一些国家对某些国家要求的调整速度存在争议，毫无疑问在计算赤字时，一定会要求减少某些类型的公共支出。欧盟委员会或欧洲中央银行可能做出裁决，而德国的财政鹰派可能会有不同意见。欧洲中央银行可能会不时采取措施，例如在2014年夏季采取量化宽松政策，而这将受到货币纯粹主义者的批评。但是，总的来说，未来20年间欧元的管理，大致会按照德国制定的路线进行。

当然，规则和承诺的存在并不能保证它们会得到遵守或兑现。在引入欧元的一两年之内，包括德国在内的几个成员国都违反了原本应适用于其成员国预算的3％赤字限额。法国在2014年时曾承诺在2015年将赤字降至3％，但后来宣布至少还要再等一年才能做到。欧盟委员会和德国对此表示失望，但没有提出太强烈的抗议。

忽略时间表中的一小部分延误，与接受政策的根本改变是不同的。在涉及法国或意大利的地方，德国将比对葡萄牙或希腊表现出更多的理解。但是，它不会为它们重写《财政联盟条约》，因为德国的公众舆论不允许这样做。

德国可能不会永远在基民盟或基民盟领导的政府管治之下。过去，社会民主党曾从看似恒久减少的民众支持中恢复了过来，并且很可能会再次恢复。与德国左翼党合作的禁忌，可能不会永远持续下去。安格拉·默克尔在德国政治中的个人主导地位往往掩盖了这样一个事实，即在过去的10多年中，德国的总体政治平衡更向左，而不是向右倾斜了。

德国选择党的兴起，意味着没有任何德国政府可以忽略德国公众舆论的现实。德国选择党的选民对欧元和欧盟立法介入性的担忧，在德国得到了更为广泛的认同。无论德国选择党本身会怎样，这些担忧都不会消失。

德国将来不会同意对无法或不愿在《财政联盟条约》约束范围内生存的国家进行债务减免或纾困。希腊的纾困可能是延长还款时间，而不是减免债务，在短期内德国很可能需要去应付希腊过去所继承的债务负担。但今后，德国政府再也不会愿意向另一位藐视规则并陷入困境的欧元区成员国提供纾困或债务减免了。德国政府还将带着极度怀疑的眼光，审视采取如欧洲债券那样的信贷共享形式的呼吁，因为那将使德国对其他国家的借款负有间接责任。

最重要的是，德国不会以任何有实际意义的方式来扩大欧盟预算的规模。“无转移联盟”的口头禅将继续下去，关于欧盟设立新的资金来帮助成员国应对失业或基础设施投资的想法，将在最短的时间内烟消云散。

如果欧元区的每个成员国都遵守《财政联盟条约》规定的纪律，并且这种纪律得到了执行，那就有理由相信，欧元应该维持其具有德国马克过去曾有的那种强大而可信的货币地位。

社会代价将继续是巨大的。经济状况不如德国的国家，将继续被迫紧缩并削减借贷和公共支出。希腊、西班牙和葡萄牙的失业率将很高，法国和意大利将面临巨大的政治挑战。英国脱离所带来的不确定性将使情况更加恶化。

从德国的角度来看，现有条约框架内新的欧盟立法的主要候选项目是税收协调。历届德国政府都争辩说，欧盟需要统一的基准和最低水平的公司税。他们有时还建议统一的增值税率也是可取的。

有理由以效率为基础来协调公司税的结构。如果在整个欧盟范围内开展业务的公司只有一套提交纳税申报表的规则，而不是必须使用28个单独的模块，运作将变得更加容易。但令人惊讶的是，德国企业界虽然承认这样的变更将使运作更方便，但从未将其列为优先事项。

这表明在公司税统一问题上所表现出来的热情背后，德国真正关心的是这种税的税率，而不是结构。德国反对的是爱尔兰和卢森堡等国家通过提供低税率或零税率的公司税来吸引商业投资，使外国公司将公司总部或生产和分销设施设置在它们的国家里。

这不算不合理的问题。在权力下放的新安排中，英国政府于2015年同意授予北爱尔兰设定自己公司税水平的权利，此前政界人士多年来一直抱怨说爱尔兰共和国较低的公司税水平正在威胁北爱尔兰的经济竞争力。

问题在于根据当前的《欧盟条约》，税收问题是全体国家一致决定的。这意味着只有在所有成员国都认为这样做符合其利益时，才能通过立法。它们很少能这样做。例如，爱尔兰、荷兰和卢森堡一直拒绝改变它们所采用的低公司税率。客观分析，英国可能会从这个领域更大程度的实践惯例中受益，但英国坚决反对欧盟在这个领域中所有直接税收的措施。

随着英国的离开，统一税收的反对者将更加暴露，但他们不太可能软化立场。当然，德国将寻求在这一领域使用所谓的加强合作程序，意味着将授权数量有限的一组成员国在欧盟框架内采取仅适用于自身的措施。

金融交易税是这方面已经存在的一个先例，尽管从德国的角度来看，这不是一件令人鼓舞的好事情。对金融机构之间的交易征税的想法已经存在一段时间了。最初，顶着“托宾税”的昵称，金融交易税被认为是在全球范围内增加国际发展资源的一种手段。在银行危机之后，它在许多方面被视为惩罚银行和（或）强迫银行偿还银行从政府那里获得的众多财政支持的手段。

如果真的在全球范围内应用，金融交易税将有许多吸引力。但是八国集团和二十国集团国家的讨论迅速表明，这是不可能的，特别是美国对这一想法怀有明显的敌意。

然而，部分是在法国和德国的压力下，欧盟委员会于2011年提议在欧盟内部引入这个税种。欧洲理事会的意见有分歧。英国作为欧洲银行业最大的国家，拒绝支持此项措施，因为那将使英国的银行机构与世界其他地区相比处于竞争劣势。因此，委员会在2013年建议通过加强合作的机制引入这一税收。在欧盟当时的27个成员国中，有11个国家同意在此基础上继续前进。这种机制的缺陷很快就变得显而易见了，潜在参与国的银行对可能遭受的趋向欧盟其他地方，尤其是伦敦金融中心的业务流失，表示出了担忧。

尚不清楚金融交易税是否真会生效，以及生效的条款是什么（宣布生效已被推迟了数次），但人们普遍认为这条路是走不通的。

在这样的基础上，统一公司税更成问题。目前利率低的国家不会有任何动机想要参与，结果会凸显出整个欧盟内部的差异。可以理解的是，德国从未对这样的想法表现出任何兴趣。

在2010年爱尔兰纾困的背景下，德国在统一公司税的领域里曾有过一次寻求改变的绝佳机会。德国最初试图坚持作为获得欧盟财政支持的条件，爱尔兰应该同意提高公司注册的税率。但爱尔兰政府拒绝了，没有得到任何其他国家支持的德国最终放弃了这个主意。

因此，很难预见德国将如何实现统一公司税率（也许还有其他形式的税率）的目标。当前对此有太多的反对意见。如果将其与更广泛的政治项目结合在一起，就会涉及更大范围的欧盟预算，和更大范围的资源转移，那么就有机会在统一公司税上有所进展。但是到目前为止，还没有迹象表明德国愿意走这条路。

英国脱离之后，欧盟有了更多的机会，可以以动作较小的形式进行公司税收协调。但是，看起来最有可能实现的是，在共同税基和（可能非常低的）最低税率上达成协议，这是目前适用于增值税的一种统一措施。这可能会消除卢森堡目前实行的最糟糕的过度管制，并仍将允许每个成员国采取行动，自由制定自己的税率。

“财政联盟”就像“政治联盟”一样，是一个容易从德国政客嘴里跳出来的短语。而他们很少受到质询，被要求说清实践中这个短语到底意味着什么。如果要建立一个欧盟，其大部分税收按照一定的税率，而税收的结构对所有参与者来说都是一样的，那么根据当前的政治现实，20年后财政联盟将会消失。

本文书摘部分节选自《柏林法则》第八章《柏林的欧盟未来法则》，内容有删减，经出版社授权发布。