公开发行债券改变资金用途「专项债券使用存在的问题及建议」

2021年11月10日，财政部正式公开发布了《地方政府专项债券用途调整操作指引》（以下简称指引），指引提出四类情形下可以申请专项债券资金调整，并对调整的程序、执行管理等工作作出具体规定。

一、不调整为常态、调整为例外

指引提出，专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券资金调整，必须是在不得已情况下才能亮出的“底牌”，各地不能因为指引的发布给债券资金调整提供了制度依据就将债券资金调整作为日常工作，更不能在项目申报、项目谋划、资金申请时打着“用不了就调整”的“小算盘”。

债券发行后，必须严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，因特殊情况确需调整的，必须由省级政府统筹安排，未经省级政府批准的债券资金用途调整，属于资金挪用行为，会带来极大的审计风险。

二、四类情形可以申请债券资金调整

指引指出，如果发生以下四类情形，可以申请专项债券资金调整：

（一）项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；

（二）项目竣工后，专项债券资金发生结余的；

（三）财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；

（四）其他需要调整的。

调整后安排的债券资金优先用于本级政府符合条件的项目，即债券资金依然用于当地项目。但若是当地确无符合条件的项目，省级财政部门可以收回债券资金并调整对应的专项债务限额后统筹安排。

对于调整后安排的项目，指引提出，项目需属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡，项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量，项目周期应该与申请调整的债券剩余期限相匹配，优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目。

三、每年可调整一到两次

指引提出，省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1到2次项目调整工作。地方需要编制拟调整项目一案两书（即融资平衡方案、财务评估报告、法律意见书），并经本级政府同意后报送至省级财政部门。省级财政部门统筹研究调整方案并在10月底前报送省级政府同意后，报财政部备案。

各地如有调整需求，应及时与省级财政部门报备，省级财政部门需在每年9月底前组织地方报送所需资料，省级政府在10月底前批准同意，才可在报送财政部备案后开展后续的调整工作。

从指引中可以看出，债券资金调整原则上依然是希望拟调整的债券资金能够在当年投入到项目建设中，产生实物工作量。

拟调整项目融资平衡方案应当准确反映项目基本情况、前期手续、投融资规模、收益来源、建设周期、分年度投资计划、原债券期限内预期收益与融资平衡情况、原已安排的项目调整原因、潜在风险评估、主管部门责任、调整后债券本息偿还安排等。

四、调整后需进行信息公开

与专项债券发行前要进行的程序一样，专项债券用途调整，省级财政部门要及时进行信息公开，原则为不调整原专项债券注册信息；发布公告说明调整事项已经省级政府批准并公开地方地区经济社会发展指标；公布必要的项目调整信息等。

省级财政部门需要在省级政府批准后的10个工作日内，在全国统一的地方政府债务信息公开平台，以及省级政府或财政部门门户网站、发行登记托管机构门户网站等公开相关预算调整和项目调整信息；市县级财政部门应当在省级政府、市县人大或其常委会批准后的10个工作日内，在本级政府或财政部门门户网站公开本地区专项债券用途调整相关信息。

五、地方额度可能会被扣减

指引提出，专项债券资金已安排的项目调整规模大、频次多的地区或部门，省级财政部门可适当扣减下一年度新增专项债券额度，引导各地区、各部门提升专项债券项目储备和安排的精准性、规范性。

前文提到，专项债券资金调整是“底牌”，是极端情况下的“救命稻草”，认为专项债券资金可以随意调整的想法显而易见是及其不可取的。各地在谋划项目、申请资金时依然要严格把关、谨慎选择，确保项目质量过硬，经得住考验，才能将专项债券进行相应的倾斜或投入。对于部分成熟度不足或未细致谋划的项目，在投入资金前则需要提前考虑到相应的风险并做好预案。

专项债券是地方建设、经济发展的有力工具，在稳投资、扩内需、补短板等方面发挥出了巨大的作用。各地在申请、发行专项债券前，一定要细之又细的开展工作，确保项目符合投向、成熟度高、收入来源扎实可信，方可高效的利用专项债券带动地区发展。