金融不良债权转让法律及政策规制规定「不良资产债权转让」

来源于豫章律师事务所 ，作者谢检发

随着经济下行压力进一步加大，金融不良债权规模持续上升。据银监会数据显示，截止2016年末，银行业金融机构不良贷款余额已高达2.19万亿元，不良率为1.91%，其中，商业银行不良贷款率为1.74%。各类金融不良债权迫切需要得到依法合规的处置。因此，在现有的法律及政策框架下，梳理各种情形下金融不良债权转让的效力问题，具有现实意义。

一、商业银行向金融资产管理公司转让不良债权的效力问题

《中国银监会办公厅关于规范金融资产管理公司不良资产收购业务的通知》 （银监办发〔2016〕56号）第一条第（一）项规定："资产公司收购银行业金融机构不良资产要严格遵守真实性、洁净性和整体性原则，通过评估或估值程序进行市场公允定价，实现资产和风险的真实、完全转移。不得与转让方在转让合同等正式法律文件之外签订或达成影响资产和风险真实性完全转移的改变交易结构、风险承担主体及相关权益转移过程等的协议或约定，不得设置任何显性或隐性的回购条款，不得违规进行利益输送，不得为银行业金融机构规避资产质量监管提供通道。"据此，商业银行向金融资产管理公司转让不良债权，如违背真实性原则，可能被认为当事人未达成合意，转让合同效力存在瑕疵。

批量转让是指金融企业对一定规模的不良资产(10户/项以上)进行组包，定向转让给资产管理公司的行为。为提高商业银行不良资产处置效率，监管部门允许商业银行向资产管理公司批量转让不良资产。但是，根据《财政部、银监会关于印发<金融企业不良资产批量转让管理办法>的通知》（财金〔2012〕6号）》第八条规定，下列不良资产不得进行批量转让：

债务人或担保人为国家机关的资产；

经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的资产；

国防军工等涉及国家安全和敏感信息的资产；

个人贷款（包括向个人发放的购房贷款、购车贷款、教育助学贷款、信用卡透支、其他消费贷款等以个人为借款主体的各类贷款）；

在借款合同或担保合同中有限制转让条款的资产；

国家法律法规限制转让的其他资产。

因此，以上述不良资产为标的进行批量转让的行为，可能因标的上的限制而导致转让合同无效。

根据《财政部、银监会关于印发<金融企业不良资产批量转让管理办法>的通知》（财金〔2012〕6号）第三条第二款关于"上述资产管理或经营公司只能参与本省(区、市)范围内不良资产的批量转让工作"的规定，相关监管部门对地方金融资产管理公司的经营行为实行地域限制，严禁跨区域经营。因此，商业银行向非省内地方金融资产管理公司转让不良债权的行为，将可能因主体不合格而认定无效。

二、商业银行向非金融机构或个人转让不良债权的效力问题

目前，在法律、行政法规层面，尚无对商业银行向非金融机构或个人转让不良资产相关问题的明确规定，但监管部门对此问题则屡出规范性文件予以规制。2009年2月，针对广东银监局的请示，银监会发布《关于商业银行向社会投资者转让贷款债权法律效力有关问题的批复》（银监办发〔2009〕24号），批复明确了以下监管态度：

一是对商业银行向社会投资者转让贷款债权没有禁止性规定，转让合同具有合同法上的效力，社会投资者包括金融机构以外的自然人、法人或者其他组织；

二是商业银行向社会投资者转让贷款债权，应当价格公允，并采取拍卖等公开形式；

三是商业银行向社会投资者转让贷款债权，应当向银监会或其派出机构报告，接受监管部门的监督检查。

上述规定虽为个案批复，但反映了监管部门对于商业银行在履行报告义务的前提下，以公允价格向社会投资者（包括个人投资者）转让贷款债权的认可。

然而，随着金融市场的发展，金融创新层出不穷，商业银行除采用传统的不良债权"所有权"转让方式外，开始采用信贷资产"收益权"转让方式处置不良资产，即并不将不良债权所有权转让，而只转让不良债权中的收益权。对此问题，2016年4月，银监会发布《关于规范银行业金融机构信贷资产收益权转让业务的通知》（银监办发〔2016〕82号），其中，"通知"第二条第（五）项规定：信贷资产收益权的投资者应当持续满足监管部门关于合格投资者的相关要求。不良资产收益权的投资者限于合格机构投资者，个人投资者参与认购的银行理财产品、信托计划和资产管理计划不得投资；对机构投资者资金来源应当实行穿透原则 ，不得通过嵌套等方式直接或变相引入个人投资者资金。据此，商业银行将不良资产收益权转让给个人投资者的行为将可能因主体不合格而被认定无效。

三、金融资产管理公司境内转让不良债权的效力问题

2009年，最高人民法院发布《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发〔2009〕19号）。其中，"纪要"第六条规定了金融资产管理公司转让不良债权损害国家利益或社会公共利益或者违反法律、行政法规强制性规定而归于无效的11种情形，包括：

债务人或者担保人为国家机关的；

被有关国家机关依法认定为涉及国防、军工等国家安全和敏感信息的以及其他依法禁止转让或限制转让情形的；

与受让人恶意串通转让不良债权的；

转让不良债权公告违反《金融资产管理公司资产处置公告管理办法（修订）》规定，对依照公开、公平、公正和竞争、择优原则处置不良资产造成实质性影响的；

实际转让的资产包与转让前公告的资产包内容严重不符，且不符合《金融资产管理公司资产处置公告管理办法（修订）》规定的；

根据有关规定应经合法、独立的评估机构评估，但未经评估的；或者金融资产管理公司与评估机构、评估机构与债务人、金融资产管理公司和债务人、以及三方之间恶意串通，低估、漏估不良债权的；

根据有关规定应当采取公开招标、拍卖等方式处置，但未公开招标、拍卖的；或者公开招标中的投标人少于三家（不含三家）的；或者以拍卖方式转让不良债权时，未公开选择有资质的拍卖中介机构的；或者未依照《中华人民共和国拍卖法》的规定进行拍卖的；

根据有关规定应当向行政主管部门办理相关报批或者备案、登记手续而未办理，且在一审法庭辩论终结前仍未能办理的；

受让人为国家公务员、金融监管机构工作人员、政法干警、金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人管理人员、参与资产处置工作的律师、会计师、评估师等中介机构等关联人或者上述关联人参与的非金融机构法人的；

受让人与参与不良债权转让的金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人或者受托资产评估机构负责人员等有直系亲属关系的；

存在其他损害国家利益或社会公共利益的转让情形的。

上述规定系根据《合同法》第五十二条所作出的具体制度安排，其中，第1、2项是针对债务标的本身可转让性的限制，第3-8项是针对转让方式和程序的限制，第9、10项是对受让人资质的限制，第11项则为兜底条款。金融资产管理公司转让不良债权存在上述情形，将被认定为侵害国家利益、社会公共利益，从而导致转让合同无效。

自2012年国家相关部门允许成立地方资产管理公司后，地方资产管理公司对其收购的不良资产严禁对外转让，例如，《财政部、银监会关于印发<金融企业不良资产批量转让管理办法>的通知》（财金〔2012〕6号）第三条第二款规定"上述资产管理或经营公司...其购入的不良资产应采取债务重组的方式进行处置，不得对外转让。"《中国银监会关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通知》（银监发〔2013〕45号）第一条亦作了相同的规定。在此期间，司法部门倾向于将地方资产管理公司对外转让不良资产的行为认定无效。此后，监管部门出于地方资产管理公司实际清收能力的考虑，开始为地方资产管理公司对外转让不良资产松绑，并于2016年由银监会发布《关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函 》（银监办便函〔2016〕1738号），上述文件第二条规定"放宽《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号）第三条关于地方资产管理公司收购的不良资产不得对外转让，只能进行债务重组的限制，允许以债务重组，对外转让等方式处置不良资产，对外转让的受让主体不受地域限制。"至此，地方资产管理公司对外转让不良资产的行为不存在制度上的障碍。

四、金融资产管理公司向境外机构转让不良债权的效力问题

关于金融资产管理公司向境外机构转让不良债权的效力问题，目前在法律、行政法规层面缺乏明确的规定，但国家相关部门曾以部门规章、规范性文件的形式予以规制。例如，对外贸易经济合作部、财政部、中国人民银行于2001年10月发布的《金融资产管理公司吸收外资参与资产重组与处置的暂行规定》第二条规定："资产管理公司可以通过吸收外资对其所拥有的资产进行重组与处置"；商务部于2005年4月发布的《关于加强外商投资处置不良资产审批管理的通知》（商务部商资字〔2005〕37号）第一条规定："为加快我国国有银行及金融资产管理公司的不良资产处置，减少国有资产的流失，2001年经国务院批准允许金融资产管理公司吸收外资参与资产重组与处置，允许向外商转让所持有的股权、债权等不良资产，或设立外商投资企业从事债务重组、债权追偿等不良资产处置活动，由于此类投资方式政策性强、敏感度高、涉及面广，在审批时应从严掌握，凡此类外商投资企业的设立均应报请国家商务部批准，各级地方商务主管部门和国家级经济技术开发区不得擅自批准企业设立"。

根据上述规定，金融资产管理公司向境外机构转让不良债权并不存在法律障碍，但是仍需履行严格的行政审批手续。虽然上述规定在性质上属于部门规章、规范性文件的范畴，其本身并不能作为认定合同效力的依据。但结合最高院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》中"根据有关规定应当向行政主管部门办理相关报批或者备案、登记手续而未办理，且在一审法庭辩论终结前仍未能办理的"应当认定转让合同无效的规定，其实质上也成为认定合同效力的依据。

五、结语

金融债权不仅事关金融机构的切实利益，而且关乎国家金融安全，加强金融债权保护，防止国有资产流失是处置金融不良资产应当坚持的基本价值取向。因此，除《合同法》的相关规定外，以相关监管部门和司法机关出台的部门规章、规范性文件、会谈纪要为载体，形成了独特的政策规制。然而，随着金融不良资产由政策性剥离到商业性转让的回归，尤其是随着民间资本深度介入金融不良资产处置领域，我们有理由相信认定金融不良债权转让的效力问题将更多更公平的在《合同法》的框架下进行，同时，我们也期待司法实务以更加开放、务实和包容的态度对待金融不良资产处置中涉及相关法律问题。