金融消费者权益保护环境评估「金融机构金融消费权益保护自评估」
【核心观点】金融危机触发了各国对金融消费权益保护的关注。场外配资引发的股市暴涨暴跌和博沣事件等典型事例表明，为了维护金融稳定，防范系统性风险，金融消费者权益保护问题不容忽视，我国有必要建立金融消费权益保护的评估机制。应将金融消费权益保护纳入宏观审慎管理框架，建立以中国人民银行为主导的金融消费权益保护环境的评估和建设机制。利用评估手段推进金融消费权益保护环境的建设。通过评估发现问题，运用激励约束机制以评促建，开展年度评估以逐步实现阶段性目标。
湖南大学金融与统计学院教授、博士生导师 彭建刚
反思金融危机：对金融消费权益保护的关注
2008年美国次贷危机最终引发国际金融危机。自2008年3月起，短短半年时间，美国五大投资银行倒闭了3家。贝尔斯登因濒临破产被摩根大通收购，美林证券被美国银行收购，拥有158年历史的雷曼兄弟公司宣布破产保护。美国的失业率2009年达到10.6%，刷新了26年以来的记录。这场危机迅速波及到发达国家和发展中国家，引发了世界经济的动荡，也让金融消费者付出了巨大的代价。
我们可从金融消费角度反思这次金融危机。美国银行业机构将信用评级较差的次级贷款经过证券化程序打包成次级抵押债券（CDO)，出售给其他金融机构。这些金融机构为了降低风险，再次将其打包出售给本国和欧洲投资基金，最后出售给广大金融消费者。这些次级贷款在经过多次资产证券化打包后，产品结构越来越复杂，一般投资人不易识别其标的资产的高风险。随着美联储的多次加息，房地产市场降温，次贷危机爆发，标的资产的现金流断裂，投资基金所出售的次贷资产证券化产品的风险集中爆发，使得金融衍生品消费者蒙受巨大的损失。例如，2008年前9个月英国720万个私人养老基金账户平均损失两万英镑，许多人损失了毕生养老储蓄的五分之一。
由此可见，随着金融发展和大量衍生投资品的推出，金融产品高风险和高杠杆的特征越发突出；由于信息不对称和知识水平的局限，这是普通金融消费者难以驾驭的，这就要求监管机构加强对金融消费权益的保护。痛定思痛，2009年6月美国政府发布的金融监管改革白皮书《金融监管改革——新基础:重建金融监管》指出，金融危机体现出以前的监管体制在金融消费者保护方面的严重不足，游离于监管规则之外的按揭公司和其他金融机构，利用监管缺失的情况，将定价极其复杂的、风险难以管控的按揭产品和其他与投资者财务状况不相适应的金融产品出售给消费者；金融消费者权益没有得到应有的关注和保护，导致不公平和欺骗性行为得以没有任何干扰地滋生和传播，几乎拖垮整个金融体系。
将金融消费权益保护纳入宏观审慎管理框架
（一）金融消费权益保护与宏观审慎管理的关系
通常以个案形式出现的金融消费权益保护问题看似相互独立，但是由于金融体系存在合成谬误问题，因金融消费者的数量众多，合力强，一旦发生重大利益问题，波及范围广且没能得到妥善处理，就有可能会引致区域系统性风险乃至影响整个金融体系的稳定。宏观审慎管理以防范系统性风险为目标。因此，金融消费权益保护工作与金融业宏观审慎管理制度的建立在目标上是完全一致的。
宏观审慎管理制度框架体系应由体现逆周期的宏观调控机制、基于系统性风险防范的金融机构监管机制和动态预警体系三个方面构成，同时还包括推行金融业宏观审慎管理制度的相关政策，其中的金融机构监管机制指的是宏、微观审慎监管相结合的协调监管机制。现有的宏观审慎管理制度和方法偏重于金融业的状态监管，是监管机构对某一时点各金融机构的状态进行的监督管理。缺乏过程监管和行为监管是现有宏观审慎管理制度的不足之处。金融消费权益保护工作涉及过程监管和行为监管，将其纳入宏观审慎管理框架有利于这审慎制度的完善，有利于防范系统性风险。
（二）基于系统性风险防范的金融消费权益保护制度
我国“一行三会”已设立了四个金融消费权益保护机构，根据各自职能范围开展银行业、保险业、证券业及跨行业、跨部门的金融消费者保护工作。鉴于我国还没有关于金融消费权益保护工作的专门立法，在现行制度下，“一行三会”如何在各自专业领域内开展金融消费权益保护的工作，在开展金融消费权益保护工作方面如何协调关系，如何划分职权等都缺乏明确的理论依据和法律依据。这可能会导致不同的金融消费权益保护机构“各自为战”，给金融消费者维权增添了难度。
宏观审慎管理强调整体性监管，强调合成谬误的解决。对整个金融业的审慎管理，银监会、保监会和证监会都因其工作范围实现不了，其视野也有其局限性。中国人民银行作为中央银行，承担金融业宏观审慎管理的主导和协调责任。所以，应当重视并发挥中国人民银行在金融消费权益保护工作中的综合协调作用，并将中国人民银行主导的金融消费权益保护环境评估和建设作为重要的工作内容，这也是央行承担维护金融稳定责任的题中之义。就金融消费权益保护而言，银监会、证监会和保监会主要从事专业化的行为监管，确保金融交易的公平公正和信息畅通，确保金融交易的合规性。中国人民银行从维护金融业整体稳定和系统性风险防范这一目标出发，建立统一的金融消费权益保护制度和信息共享制度，组织统一的金融消费权益保护环境评估与建设，并可分区域、分阶段实施；协调各有关部门的金融消费权益保护工作，特别是协调交叉业务和综合化业务的金融消费权益保护工作，实现专业化监管与统一监管相结合。
金融消费权益保护环境评估的基本建设思路
（一）利用评估手段推进金融消费权益保护环境的建设
金融消费权益保护环境评估工作就是借助金融系统公共资源对金融监管的结果进行检查，干预高风险活动，维护金融消费者权益，保障金融市场的公平正义。其立足于行为监管，通过对信息披露、交易公平、争端解决等方面进行检查和评价，分析金融消费权益保护的实际运行情况，发现金融消费中存在的问题，降低试错成本，为创造一个良好的金融消费权益保护环境提供现实依据。
在金融消费权益保护环境评估中，监管部门通过现场和非现场检查结果可以了解金融机构可能规避的地方以及消费者因为处于弱势地位可能遭受侵害的区域，明确今后监管的重点，特别关注交叉性金融产品交易，避免金融机构利用新型产品逃避监管规则，杜绝金融机构为追求利润最大化在不同产品和市场的套利行为，防范系统性风险的发生，维护金融市场的稳定发展。
（二）通过科学方法落实评估工作
首先，要构建合理的评估指标体系。在评估指标体系的设置上，在遵循科学性、系统性、相关性、可操作性以及目标导向性等基本原则的基础上，紧紧围绕交易过程、机制保障和监管机构三大主体以及社会环境这一基础来进行。为保证指标的科学性，可以采取定量指标与定性指标相结合的方法。其次，在统计数据的收集上，要遵循数据真实、可靠的基本原则，由中国人民银行各地分支机构、各地金融监管机构、各金融机构以及相关政府部门提供原始数据，并与其他可靠来源的数据进行核实，确保数据真实有效。在评估指标体系科学合理以及统计数据真实可靠的基础上，借助统计方法进行后续的评估，最终获取相应结果。最后，分析评估结果发现实际中金融消费权益保护环境中存在的问题，并采取相应措施解决处理。
（三）实施年度评估以逐步实现阶段性目标
金融消费权益保护环境评估工作不是一个静态的过程，而是一个持续的、连贯的、不断变化的动态过程。金融消费权益保护环境评估工作不是一蹴而就的，而是需要不断发展完善的，由于经济环境和金融消费环境的复杂性、多变性、现实性，其目标的实现需要逐步的分阶段实现。在进行年度金融消费权益保护环境评估发现问题时，要在接下来的评估工作中将其视为评估重点，要对其相应的评估指标体系进行相应的修正，并通过权重调整突出对问题的强调，评估指标体系作为一个完整体，一个指标发生改变，其他的评估指标也要进行相应的修正。
（作者系湖南大学金融与统计学院教授，博士生导师，金融学科学术带头人，“985工程”首席科学家，湖南大学金融管理研究中心主任。本文原标题为《金融消费权益保护环境评估的必要性及建设的基本思路》，内容有所删减。原文系全省改革进行时的“思与行”暨第六届湖南省社会科学界学术年会特等奖论文。）