新基建中 智能基建 的融资来源 专项债券包括「基本建设债券」

《21世纪经济报道》称，21世纪经济报道记者多方采访了解到，目前基建项目投资确实有回暖趋势，一些城投的基建计划有所调升，且进度加快。在资金来源上，专项债被视为重要渠道，一方面其作为资本金可撬动杠杆，另一方面可以通过“专项债 市场化融资”的方式引入金融机构资金。鉴于《21世纪经济报道》在财经新闻界的良好声誉，该报道应具有一定的权威性，再结合以往刺激经济发展的一些经验，专项债券很可能也成为智能基建的重要融资来源。

现本文对“专项债在法律上的可行性”结合相关法规或政策性文件等作出如下分析：

1.有关“专项债券”的规范性文件

可见，从上述现行有效的规范性文件来看，专项债券已经不是一个新型产物，其早已应用于城市地下综合管廊建设、养老产业、城市停车场建设、PPP项目及棚户区改造等各类项目中，成为这些项目的重要融资工具之一。

2.专项债券的简介

现主要结合《地方政府专项债券发行管理暂行办法》等相关法规的规定，对“专项债券”作如下简介：

（1）专项债券的定义

专项债券应是地方政府专项债券的简称，是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

（2）专项债券的形式、期限及偿债来源

专项债券采用记账式固定利率附息形式，专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定，但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。单只专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。

（3）专项债券的发行和偿还主体

专项债券由各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还主体为地方政府。

（4）专项债券的信息披露义务

各地应当按照有关规定及时披露专项债券基本信息、财政经济运行及相关债务情况、募投项目及对应的政府性基金或专项收入情况、风险揭示以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。专项债券存续期内，各地应按有关规定持续披露募投项目情况、募集资金使用情况、对应的政府性基金或专项收入情况以及可能影响专项债券偿还能力的重大事项等。信息披露遵循诚实信用原则，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。投资者对披露信息进行独立分析，独立判断专项债券的投资价值，自行承担投资风险。

（5）专项债券的承销

各地组建专项债券承销团，承销团成员应当是在中国境内依法成立的金融机构，具有债券承销业务资格，资本充足率、偿付能力或者净资本状况等指标达到监管标准。地方政府财政部门与专项债券承销商签署债券承销协议，明确双方权利和义务。承销商可以书面委托其分支机构代理签署并履行债券承销协议。各地可以在专项债券承销商中择优选择主承销商，主承销商为专项债券提供发行定价、登记托管、上市交易等咨询服务。

（6）专项债券发行利率的确定

专项债券发行利率采用承销、招标等方式确定。采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。承销是指地方政府与主承销商商定债券承销利率（或利率区间），要求各承销商（包括主承销商）在规定时间报送债券承销额（或承销利率及承销额），按市场化原则确定债券发行利率及各承销商债券承销额的发债机制。招标是指地方政府通过财政部国债发行招投标系统或其他电子招标系统，要求各承销商在规定时间报送债券投标额及投标利率，按利率从低到高原则确定债券发行利率及各承销商债券中标额的发债机制。

（7）专项债券利息收入免税

企业和个人取得的专项债券利息收入，按照《财政部 国家税务总局关于地方政府债券利息免征所得税问题的通知》（财税[2013]5号）规定，免征企业所得税和个人所得税。

（8）专项债券发行的备案

各地应当将本地区专项债券发行安排、信用评级、信息披露、承销团组建、发行兑付等有关规定及时报财政部备案。专项债券发行兑付过程中出现重大事项应当及时向财政部报告。专项债券每次发行工作完成后，应当在15个工作日内将债券发行情况向财政部及财政部驻当地财政监察专员办事处报告；全年发行工作完成后，应当在20个工作日内将年度发行情况向财政部及财政部驻当地财政监察专员办事处报告。

3.中共中央、国务院：做好专项债券发行及项目配套融资工作，促进经济运行在合理区间

2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，这是继2016年我国第一个基建投融资领域党内法规《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》之后的又一党内法规文件，具有较高的指导意义，可以说代表了中央未来投融资体制改革的坚定方向。相信，在“中共中央政治局常务委员会3月4日召开会议，会议特别指出‘加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度’”之后，专项债券的发行也必将成为智能基建的重要融资工具之一。

现根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》的相关规定，对“中共中央、国务院有关专项债券改革的重要内容”作如下分析：

（1）专项债券的投资方向及要求

1）充分发挥专项债券作用，支持有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目（以下简称重大项目）；

2）切实选准选好专项债券项目，集中资金支持重大在建工程建设和补短板并带动扩大消费，优先解决必要在建项目后续融资；

3）专项债券必须用于有一定收益的重大项目，融资规模要保持与项目收益相平衡。

4）允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，《通知》发布后，符合条件的重大项目的初始资金，可以来自专项债券。有了初始资本之后，项目就可以通过银行等金融机构进行融资，从而开展项目建设。

（2）专项债券项目标准

可以发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进专项债券支持的重大项目建设，但确立了以下三个标准：

1）对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持；

2）对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；

3）收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位（以下简称项目单位）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

可见，上述三个条件的难度并不大，专项债券很可能成为智能基建融资的重要来源之一。

（3）企业化经营管理项目的市场化融资

对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。

（4）专项债纳入资本金的限制条件

专项债纳入资本金受以下三个条件的限制：

1）只针对符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。

2）必须满足一定的项目收益条件，只有在偿还专项债券本息后仍有收益的项目才具备以专项债作为资本金进行市场化融资的条件。

3）地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

（5）确保落实到期债务偿还责任

1）专项债券的全部偿还主体

省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。

2）项目收入实行分账管理

组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全；项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。

3）项目单位的禁止性规定

市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。

（6）支持重大项目市场化融资

对于部分实行企业化经营管理且有经营性收益的基础设施项目，包括已纳入国家和省市县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目，以及发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目，金融机构可按照商业化原则自主决策，在不新增隐性债务前提下给予融资支持，保障项目合理资金需求。

作者：王春军 牛明辉