专项债建议「什么叫政府专项债券项目」

作者 ：深圳乾源会计师事务所（普通合伙），参与四川、河南等多地市地方政府项目收益与融资自求平衡专项债券财务评估工作，截至目前已完成超百个项目财务评估报告编制。

前言

2021年政府工作报告指出：今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，优化债券资金使用，优先支持在建工程，合理扩大使用范围。中央预算内投资安排6100亿元。继续支持促进区域协调发展的重大工程，推进“两新一重”建设，实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网络等新型基础设施，发展现代物流体系。政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平。

可以看出，专项债券在地方政府投融资中的地位不断提高、作用不断加大,逐步成为主渠道，是扩大有效投资的重要举措。

本文从财务角度浅析专项债券项目之谋划。

01专项债券项目类型的选择

2021年2月1日，财政部、国家发改委印发《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号），2021年新增专项债券重点用于交通基础设施，能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施，市政和产业园区基础设施，国家重大战略项目，保障性安居工程等9个领域，并强调“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目”。专项债券项目必须是符合专项债券风险管理要求和发行条件，必须是经济社会效益比较明显，群众期盼、早晚要干的政府投资项目，必须是有一定收益的基础设施和公共服务项目，优先安排在建项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目，要按照项目建设工期和年度建设任务合理提出资金需求。

因此，2021年遴选专项债项目时，重点可选择以下项目类别:（1）铁路、收费公路、水运、城市轨道交通、机场（不含通用机场）、城市停车场等交通基础设施项目；（2）天然气管网和储气设施、城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）等能源项目；（3）农业、水利、林业等农林水利项目；（4）城镇污水垃圾处理等生态环保项目；（5）卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老、文化旅游等社会事业项目；（6）城乡冷链物流基础设施项目；（7）供水、供热、供气、地下管廊等市政基础设施项目、产业园区基础设施项目；（8）京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略项目；(9)城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造等保障安居工程项目。

02项目资本金

专项债项目应满足“资本金及其他建设资金来源已落实到位”的要求，即项目资本金比例需符合国务院关于项目资本金比例的要求，并根据项目实施进度计划足额及时到位。

2019年6月发布的“33号文”提出：“在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资”；9月4日召开的国常会进一步明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，但专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例应限制在20%左右；11月27日发布的《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（简称通知）提出适当调整基础设施项目最低资本金比例：其中，港口、沿海及内河航运项目的最低资本金比例由25%降至20%，机场项目维持25%不变，其他基础设施项目维持20%不变，其中公路(含政府收费公路)、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，筹措不超过50%比例的项目资本金。

因此，专项债项目资本金必须符合下列要求:一是，项目收益专项债所对应的项目均属于需要资本金的项目类型，应参照国务院关于固定资产投资项目资本金比例的规定；二是，评估拟发债项目是否属于符合条件的重大项目。若不属于重大项目，则只能以专项债资金作为债务性融资；若属于重大项目，则可以以专项债资金作为项目资本金；三是，财政性资金充当资本金的，应纳入相应的资金预算安排。

03项目收益覆盖倍数

专项债券项目收益覆盖倍数，是指专项债券项目存续期内，项目经营所产生的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入/专项债券还本付息规模，且必须大于1，建议大于1.1。

提高项目收益覆盖倍数的关键是提高项目收益，而提高项目收益的途径是增加项目收入。因此在收入设计时，应紧密围绕项目建设内容，充分挖掘项目收益点，扩大收入，特别是专项收入来源，以提高项目收益。如收费公路项目，除车辆通行费收入外，还可以设计广告牌租赁收入、服务区营业收入、监测服务收入等；如园区基础设施项目，根据建设内容，可以设计物业管理收入、房屋租赁收入（包括厂房、办公用房、宿舍、食堂等）、广告位租赁收入、停车收入、智能监控收入、公共基础设施维护等。

项目收益预测是在假设条件下产生的，本着谨慎的原则，避免虚高情形，应当进行压力测试，并压力测试后不低于1，以增强本息覆盖倍数的可信度。

专项债存续期内，应当确保年度累计净现金流大于0，即每个年度均不存在资金缺口，实现收益与融资平衡，以保障项目建设和还本付息需要。

04结语

专项债券是国家解决地方政府资金不足，又有着良好经济和社会效益项目实施的有效手段，从某种意义上说也是财政扶持的变通手段。但财政部门也对债务的申报、发行和管理有着严格的要求，且结合近几年运行中存在的问题在不断调整和完善，可以说专项债券申报的范围、流程、审核将更加规范和严格。因此建议有发行债券需求的单位在项目谋划之时，一定要对项目选择、资本金和收益覆盖倍数等政策进行了解、研究，必要时购买咨询公司、会计师事务所等专业团队服务，结合本地特色和需求编制好相关报告，以确保专项债券能顺利发行和项目实施。