发行国债是积极财政政策吗「发行国债是扩张性财政政策吗」

证券时报记者 贺觉渊

在经济稳增长与收支紧平衡的双重压力下，具备专款专用、用途灵活、不列入财政赤字、即收即支等特点的特别国债成为近期诸多专家学者提议的财政扩容工具，但在多位接受证券时报记者采访的专家看来，即使具备实施可能，在经济形势尚未达到“特别时期”时动用发债手段来拓展财政空间绝非上策，当前财政仍具备足够的政策工具与空间，财政继续保持战略定力。

特别国债呼声又起：

发债为财政扩容

当前，经济运行面临下行压力，疫情等外部因素带来的经济负面影响日益显现。近期召开的中共中央政治局会议已明确要求，要加大宏观政策调节力度，抓紧谋划增量政策工具，加大相机调控力度，把握好目标导向下政策的提前量和冗余度。

尽管今年财政已在预算安排与前期政策部署上积极发力，推动一季度经济平稳运行，但面对经济下行压力，一些专家提议，财政在预算安排上可再度扩容。近段时间，通过增发新一轮特别国债来实现财政扩容的呼声再起。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒就建议，尽快发行2万亿特别国债，专项用于三大任务，分别是支持基建以对冲总需求快速下行，对特定低收入人群而非全体居民发放现金以促消费或提高居民抗风险能力，支持各地常态化核酸检测等疫情防控举措，缓解基层压力。

他认为，3月以来国内疫情多点散发，经济下行压力加大，财政收入端持续受到明显冲击、支出端靠前发力稳经济，同时核酸检测、疫苗接种等抗疫支出进一步增加，导致财政紧平衡态势加剧。在当前形势下，新一轮增量政策或需要进一步扩大财政支出。而作为用途明确、发行相对灵活的政策工具，特别国债重出江湖的可能性与必要性正在上升。

对基建投资能否在下半年保持增长后劲的担忧也是专家提议以特别国债等方式进行财政扩容的原因之一。华泰证券研究所副所长张继强就指出，一季度政府性基金收入同比下降25.6%，距离全年0.6%的预算增长目标已出现接近5000亿元缺口。他认为，下半年保基建后劲需要地产放松和财政扩容。根据政治局会议要求，后续财政扩容的概率较高，发行特别国债或增加赤字既有合理性，也有可行性。

“若经济形势需要，作为拓展财政政策空间的一项特殊手段，增发特别国债并非不可能。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文向证券时报记者指出，特别国债需要全国人大常委会审议通过，在做好预算调整预案的前提下，今年具备国务院请提全国人大常委会审议增发特别国债的机会。

中泰证券固收首席分析师周岳还指出，为满足特定的支出目的，我国政府和政策性银行曾在常规国债和地方债以外，发行过特别类型的债券，如长期建设国债、特别国债和专项建设债。他表示，相比于直接提高预算赤字率，发行特别国债的方式更加灵活，在当前疫情反复的背景下操作性可能更强。另外，考虑到政策性银行发债不计入财政赤字，也不排除政策性银行进一步发行主题债券的可能。

“特别时期”难言将至

财政政策留有空间

从过往经历来看，我国分别在1998年、2007年、2020年发行特别国债，分别用于补充四大行资本金，以提高金融危机下的风险应对处置能力；注册成立中投公司，提升我国外汇的投资管理能力；用于地方公共卫生等基建和抗疫相关支出以应对疫情冲击。虽然发行特别国债的用途、形式各有不同，但都是特殊时期的特殊举措。

仅从发行特别国债的积极作用来看，特别国债具有专款专用、用途灵活、不列入财政赤字等特点，能为财政有效开源增支。但不少专家向记者强调，当前经济形势难言“特别时期”，对于后续的经济运行走势也不应过度担忧，财政既有政策工具，又留有政策空间，发行特别国债的可能性依然较小。

财信研究院副院长伍超明对证券时报记者表示，今年以来，我国经济虽然遭遇了国内疫情和俄乌冲突双重冲击，但经济运行总体实现平稳开局，且经济下行压力最大的阶段正在过去，特殊时期的属性不强。应当看到，当前我国财政、货币政策空间较为充裕，政策工具种类也较多，有能力对冲经济下行压力，稳定宏观经济大盘。选择发行特别国债，反而会对市场预期尤其是财政债务风险带来扰动。

从全年财政政策空间看，虽然今年预算赤字率按2.8%安排，且3.65万亿新增专项债规模并未进一步扩容。但华创证券研究所所长助理、首席宏观分析师张瑜分析，若计入特定机构上缴以及去年超收结余的资金量，今年的实际财政力度可以按照3.8%的赤字率去理解，新增专项债还可叠加去年结转的约1.5万亿专项债，预计在今年形成超5万亿的实际支出，足以对冲土地市场下行。

即使专项债在政策要求下将在二季度发行再提速，但将全年额度全部发完也难以实现。伍超明对记者表示，预计今年二季度专项债将完成全年额度的七成以上，三季度剩余额度将全部发完，意味着专项债资金将留有一定规模在下半年使用并见效。

南开大学经济学院财政学系教授郭玉清对记者表示，即使专项债在下半年基本发完，财政仍存政策冗余度。他认为，下半年财政政策的冗余度应体现在有效市场与有为政府的更好结合上，并做到东、西部地区有所差异。比如，对于东部地区，可以大力推进政府与社会资本合作（PPP）模式，主要通过价格信号引导社会资本进入公共基础设施建设项目，提高公共资源配置效率。对于西部地区，应发挥数据平台和绿色能源开发利用的外溢性，通过国债和中央财政转移支付提供资金支持这类基础设施适度超前建设。

面对地方财政收支平衡压力，财政部也在持续加紧推进中央财政转移支付资金落地落实。财政部副部长许宏才在近期透露，中央财政专门安排支持基层落实减税降费和重点民生等转移支付1.2万亿元，其中列入2022年预算的8000亿元已全部下达地方，并同步加大库款调拨力度。他强调，目前来看，地方库款余额充足，能够有效保障退税减税降费政策落实。

郭玉清表示，接下来财政需要保持战略定力，继续实施减税降费的普惠性政策，扩大增值税留抵退税、制造业企业研发加计扣除的政策覆盖面，通过保持产业链供应链稳定实现稳外贸、稳投资。