高速公路债务余额「项目专项债和政府专项债的区别」

每经记者 张钟尹 每经编辑 王可然

继上个月土地储备专项债券首发后，财政部再为地方政府专项债“开口子”。

7月12日，财政部、交通运输部联合发布《关于印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》的通知》（以下简称《通知》）。发行地方收费公路专项债来建设的项目主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等。

在专家看来，由于发行专项债比贷款融资成本更低，通过发债建设的这种公路收费标准也有望降低。

中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉《每日经济新闻》记者，发行收费公路专项债券强化了债务管理的约束机制。每一项发行的债券都有具体的资产和未来的收益相对应，从管理上来说，借、用、还每个项目很清晰，也较容易监管。

省级政府发行转贷给市县政府

据了解，以前，地方发展收费公路主要有两种模式，一种是由社会投资者运用BOT等经营性模式建设，另一种是由县级以上交通运输部门采用“贷款修路、收费还贷”模式建设。

目前，发行地方政府债券成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道。因此，政府已不能通过“贷款修路、收费还贷”模式建设收费公路，而改为政府发行专项债券方式筹措建设资金。

根据上述《通知》，省级交通运输部门应当根据本地区政府收费公路发展规划、中央和地方财政资金投入、未来经营收支预测等，组织编制下一年度政府收费公路收支计划，结合纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入和专项收入、项目收益和融资平衡情况等因素，测算提出下一年度收费公路专项债券需求，于每年9月底前报送省级财政部门。

省级财政部门汇总审核本地区下一年度收费公路专项债券需求，随同增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，报经省级政府批准后于每年10月底前报送财政部、交通运输部。

对于收费公路专项债的限额，《通知》规定，各省、自治区、直辖市年度收费公路专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，省级财政部门经审批后，将分配市县的额度下达各市县级财政部门。由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

那么，如果有地区出现额度不够用的情况怎么办？省级年度收费公路专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同交通运输部门于每年7月底前向财政部提出申请。

乔宝云告诉记者，此前地方政府存在过度举债的现象。从需求上来看，一种是地方政府的需求，一种是真实的需求。通过一系列的地方债规范政策，对于地方政府形成约束，有利于达到真实需求。

对于偿债来源，《办法》明确，收费公路专项债券以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入，比如对应项目形成的广告收入、服务设施收入等专项收入全部纳入政府性基金预算管理，用于偿还收费公路专项债券本息。

财政部相关负责人表示，发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

不会影响存量项目收费标准

地方政府举债行为走向规范化，收费公路项目也走向合理化。那么，会不会影响高速公路收费标准呢？

交通部规划研究院高级工程师王燕弓告诉记者，专项债的发行只针对新建项目，不会影响存量项目的收费标准。对于相同的项目，由于发债比贷款融资成本更低，专项债的发行有利于制定相对更低的收费标准。

评级机构东方金诚公用事业部总经理莫琛告诉记者，收费公路专项债券由省级政府发行，并与收费公路的现金流挂钩，与原有的融资方式相比，获得了政府发行人和项目的双重保障。因而，预计其融资成本将有较大幅度降低。

王燕弓介绍，由于债务规模较大以及银行贷款融资成本偏高（约为4.76%）等原因，使得收费公路特别是政府还贷公路的利息负担十分沉重。2016年政府还贷公路的利息支出为1278亿元，占1811亿元通行费收入的70.6%，相当于政府还贷公路每收10元通行费，有7元需要支付给银行等债权人用于偿还债务利息（尚未包含偿还债务本金支出）。

由交通运输部公布的《2016年全国收费公路统计公报》显示，当前收费公路已进入还债偿债高峰期。2016年，全国收费公路偿还债务本金支出4750.5亿元，偿还债务利息支出2313.3亿元，分别占收费公路支出总额的54.7%和26.6%，还本付息总支出占比超过八成。

王燕弓进一步指出，与以前政府还贷公路“修多少路，贷多少款”的方式相比，未来政府收费公路是按照“发多少债，修多少路”的方式发展，两者在规模控制方面有着本质的区别，后者可以通过对不同地区、不同时间、不同项目发行政府专项债券额度的调控，有效调整收费公路建设规模和建设节奏，确保政府收费公路偿还能力与发债规模相匹配。