政府专项债券比例「专项债券占项目总投资比例」

新增地方政府专项债券额度分配之我见

本文作者：

中建政研集团董事长梁舰，

中建政研集团政府服务中心副总经理、

政府投融资研究中心副主任李艳艳

2021年新增专项债券发行接近尾声，2022年新增专项债券额度及发行计划成为核心关注点。

11月24日李克强总理主持召开国务院常务会议再次强调按照“资金跟着项目走”要求，梳理明年专项债券项目和资金需求。2021年中央经济工作会议上提出：继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续，保持适度支出强度。2021年随着经济下行的压力，固定资产投资低于预期。受此影响，作为近年来在稳投资、促增长、惠民生等方面发挥了重要作用的地方政府专项债券，2022年新增额度将有望突破2021年的3.65万亿元。在2021年12月16日国务院举办的政策例行吹风会上，财政部副部长许宏才提出按照中央经济工作会议和国务院常务会议要求，经全国人大常委会授权和国务院同意，近期财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。

然而，近年来关于专项债券的额度分配典型问题如下：

一、项目成熟度问题

实践中部分项目虽然获得了债券资金额度，但项目成熟度不高，甚至无法开工，不可避免带来了资金闲置问题，严重影响了债券资金使用效益；

二、收益与融资不能自求平衡的问题

根据财政部《关于地方政府专项债券重发行轻管理方面问题的整改情况》，审计发现5个地区将204.67亿元专项债券资金投向无收益或年收入不足本息支出项目”，前期缺乏对项目收益的严格评估，导致项目虽获得了债券资金，但无收益或者收益不足影响了债券资金本息兑付。

三、区域差异性较大问题

普遍经济发达的地区额度较多，欠发达地区偏少，同一省内经济基础好的地区和薄弱的地区某种程度上也存在这种现象，即使欠发达或者地方经济发展基础薄弱的地区有迫切的债券资金需求，且谋划的项目能够实现收益与融资自求平衡。

四、未与专项债券资金绩效管理水平挂钩

通过参与事后绩效评价和审核项目申报材料发现，部分项目往年债券资金尚未支出或者未完全支出、相关管理制度不健全、产出及效益与预期目标偏差较大等问题，然而本项目或者本地区可能依然获得大量债券资金支持。

五、专项债券资金分配分散问题

部分地区对于入库通过的项目，在债券资金额度下达分配时，存在“雨露均沾”、“撒胡椒面”现象，不少项目获得少部分债券资金支持，不能确保重点项目资金需求，在其他资金缺口不能有效匹配的情况下，极易带来项目停工、烂尾问题，进而影响本地区专项债券资金整体效益的发挥。

综上，为做好2022年新增专项债券资金额度分配，提高地方政府专项债券资金使用效率，建议如下：

1、 优先支持项目收益与融资自求平衡且项目前期手续齐全的项目

申报需求及债券资金额度分配时，加强对项目性质的评估，对于有一定收益的公益性项目且收益与融资能够实现自求平衡，满足了专项债券申报及资金分配的基本条件。如果上述项目的立项、规划选址及用地预审意见、可研批复、环评、稳评、安评、土地使用权证、建筑工程规划许可证、建设用地规划许可证、施工许可证等前期审批手续齐全，开工条件具备或者已开工，成熟度高的项目，建议债券资金额度分配时应优先予以支持。

2、重点支持绩效管理好的地区

2021年，财政部已印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，本管理办法强调重视专项债券绩效管理结果的应用；中央经济工作会议提出“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”。建议针对专项债券绩效管理中重视程度高、项目绩效管理水平高的地区，在债券资金额度分配方面给予重点倾斜，予以激励，以便提高政府专项债券资金使用效率，树立示范。对于绩效管理比较差的地区，少安排或者不安排。

3、 统筹考虑财政举债空间及债务率

专项债券执行有偿使用原则，地方政府对专项债券偿付负主体责任，债务率高低是地方债务负担的重要指标。债券资金额度分配也要考虑地方财政举债空间及偿债的可行性，针对债务率高，偿债风险大的地区，建议少安排或者不安排，对于债务风险比较低的项目，适当多安排，避免到期兑付风险，进而影响政府信用。

4、 兼顾地区差异

我国幅员辽阔，地区发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展差距较大，持续促进城乡区域向更高水平更高质量协调发展迈进，在发展中营造新的相对平衡，是推动共同富裕的重要举措。国家财政一盘棋，专项债券资金分配时统筹考虑经济发达地区和欠发达地区、经济基础好和基础薄弱地区差异性；根据地区的差异性，统筹考虑债券资金额度分配，兼顾公平并逐步实现共同富裕。建议中央财政设定一定的比例专项债券资金，定向用于统筹区域差异，譬如设定15%，中央财政将全年新增专项债额度的15%用于统筹区域平衡，省级财政将本省全年新增专项债券额度的15%用于统筹本省内经济基础薄弱地区。

5、 关注国家重大战略

对于京津冀协同发展、长江经济带、“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推荐海南全面深化改革开放，黄河流域升天保护与高质量发展、乡村振兴等重大战略支撑项目予以重点关注，建议中央及省级财政至少安排全年新增专项债券额度的25%用于纳入国家重大发展战略、重点规划的项目，不 “撒胡椒面”，从而确保国家重大战略落地实施。

6、其他因素

建议专项债额度分配时，对于受疫情、灾情等不可抗力影响较大的地区给予重点倾斜，从而利用专项债券资金支持地方灾后重建、疫情后经济复苏工作。譬如河南省、山西省、内蒙古等地今年受到了不同程度洪水灾害的影响。

综上，专项债券额度的分配是一个系统及复杂工程，建议相关部门在省际及省内下达额度时采用多因素分析法，统筹考虑以上因素。地方政府提高项目储备质量和精准度，在获得专项债券资金额度后也要加强对项目的管理，确保债券资金支出进度、支出时效及绩效目标实现程度，从而提高专项债券使用效率，更好的发挥地方政府专项债券在补短板、调结构、惠民生的效能。

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