政府债券资金审计常见问题「政府专项债券审计信息」

截至8月12日，已有二十余个省、自治区、直辖市（以下简称省份）审计厅公布了《关于2019年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称审计报告）。作为防范化解重大风险审计的重要内容，地方债管理列入多份审计报告之中。

据21世纪经济报道记者梳理，各地审计报告均认为，地方债债务风险总体可控。但审计也发现一些问题，相对集中的为，部分地区债务风险较高、漏报隐性债务等。江苏省还特别提示了非标融资风险。

值得注意的是，由于专项债发行规模快速扩张，对专项债的审计也纳入审计报告中。“这两年对财政收支进行审计时都会对专项债进行专项审计。”中部省份某地市审计局人士称。

多个省份的审计报告显示，专项债使用问题主要集中在资金闲置以及投向不合理、偿还存量债务等方面。

山东审计厅称，组织对全省2019年度地方政府债务管理情况进行了审计，抽查了970个部门单位、1455个项目。从审计情况看，各地积极采取措施加强管理，妥善化解存量债务。截至2019年底，全省政府债务余额为13126亿元、政府债务率为77%，严格控制在核定的政府债务限额之内。

不过山东审计厅提醒，有的市县综合债务率仍较高，短期偿债压力较大，审计报告还详细披露了债务率较高的41个地区，如德州市、青岛高新区等。湖南审计厅也指出，一些地方落实债务管理要求还不够到位，部分市县债务率较高，风险隐患仍然存在，有的处于风险预警范围。

据记者了解，债务率的计算方式为债务余额除以综合财力，一般以100%作为分界线。如债务余额超过综合财力，则意味着债务风险较高。

吉林省审计厅指出，有关地方政府积极化解存量债务，风险总体可控，但仍存在一些不容忽视的隐患。比如部分县财政收支缺口不断增大、新增超支挂账增长较快，政府债务进入偿还高峰、地方政府偿债压力较大，财政运行存在困难。

隐性债务审计也是重要内容。2018年，相关部门对隐性债务开展统计，要求地方政府如实上报隐性债务。但审计报告显示，隐性债务漏报的情况依然存在。

浙江审计厅指出，2个县有77.59亿元债务未纳入政府隐性债务管理。如平湖市为建设12个政府公益性项目举借的43.74亿元债务未纳入政府隐性债务管理。此外，5个县将融资平台公司承担的政府隐性债务225.41亿元转列为经营性债务依据不足。

记者了解到，隐性债务转化为企业债务需满足项目具备稳定的现金流等条件。如果条件不具备可能涉及虚假化债。财政部长刘昆8月8日在全国人大常委会作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》表示，要综合采取各类措施稳妥化解地方政府存量隐性债务，严禁搞虚假化债，绝不为解决短期问题而留下后遗症。落实好政府举债问责机制，严格按规定坚决查处、处理到人，形成有效震慑。

值得注意的是，江苏审计报告中还表示，部分政府平台公司通过非标业务进行融资存在一定风险。这也是各省份唯一一个提示非标债务风险的省份。非标主要指信托、租赁、定融等融资方式，其特点是期限短、利率高。

“信托融资并不存在资产负债的风险，而是流动性的风险。”浙江地区某开发区负责人对记者坦言，“如果宏观经济下行，房地产市场不振，土地变现困难或者价值降低，那么就有可能面临风险。”

今年来，江苏泰州、盐城、常州要求县级市（区）下属企业融资成本不得超过8%，并制定成本8%以上融资清退工作方案。成本8%以上融资主要是信托、租赁等非标融资。当前由于货币宽松利率走低，地方政府的这一举措意在降低利息负担。

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。

根据政府工作报告，今年专项债发行规模为3.75万亿，相比去年增加1.6万亿，增加规模为历年最高。

在专项债规模扩大的过程中，地方审计也将专项债纳入其中。广西审计厅开展审计调查后发现：1市3县以及8家单位9.07亿元债券资金闲置超过一年；2市4县以及2家单位部分专项债券资金当年使用率不到20%。

福建审计厅指出，专项债券配置和投向不尽合理，使用效率不高。2018-2020年用于配置交通类专项债券资金的比重逐年提高，一定程度挤压了其他项目的债券资金需求。2019年安排省本级和市县的专项债券有25.94%当年结转未使用；一些收费公路债券资金使用进度较慢，未能及时形成实物工作量。

广东审计厅也指出，截至2019年底，全省共有313个2019年新增地方政府债券项目因项目进度与资金筹集不衔接等原因，债券资金未形成实际支出，涉及金额169亿元，占2019年全省新增地方政府债券的7.8%。

“少数项目申报时考虑不足，实施中可能遇到环保、用地、规划等方面不符合相关要求的情况，导致短期内无法动工、债券资金造成闲置。这种情况下应允许调整资金用途，把钱尽快花出去产生效益。”中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成表示。

7月29日，财政部印发的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》指出，赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途。

通知还设定了“负面清单”：如严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务等，并再次重申，专项债券必须用于有一定收益的公益性项目。而从各省份披露的审计报告来看，确实存在相关违规的情况，因此有必要加强管理。

云南省审计厅对全省专项债券资金管理使用情况进行审计后发现，13个县违规将17.87亿元用于偿还企事业单位到期融资贷款、化解政府债务及支付其他项目工程款。福建审计厅指出，抽查发现有8个政府专项债券建设项目未能实现预期收益，影响未来还本付息。山东审计厅指出，有的市县将专项债券资金用于无收益项目。

（作者：杨志锦 编辑：张星）

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