城投发债政策「城投公司发债」
本报记者 石健 北京报道
随着“红橙黄绿”区域颜色调整，地方融资平台投融资也在发生变化。
近日，《中国经营报》记者在采访时了解到，此前，按照交易商协会监管窗口指导意见，城投发债需要看所在县区一级的债务率颜色，即橙色以上即可申请发债。但是，有业内人士告诉记者，“2021年年末，窗口指导意见作出调整，发债城投要看所在市级的债务率颜色。同时，城投向交易所提交发债材料的，过去橙色区域可以进行发债的，现在调整为橙色区域只能借新还旧，黄色和绿色区域可以增发新债。”
对于橙色区域只能借新还旧一说，记者向另外两家城投公司求证，均表示收到了窗口指导意见，并且按照意见执行。
对于该变化，上述业内人士认为，“此前的橙色区域可以发新债，也调整为和红色区域一样，只能借新还旧。总体来看，城投发债仍然处于收紧状态。”
虽然发债门槛在收紧，记者注意到，今年以来，国家相继出台银行项目贷款支持城投融资发展的政策，亦为城投融资带来“新水源”。
从“看区”到“看市”
日前，各省均公布了自身所处的债务率颜色。一位东部省份城投负责人告诉记者，“‘红橙黄绿’四档的划分，是要经过县区、地市、省三级，最终汇总形成省级的区域颜色。就我们实际操作业务的来说，目前更看重地市级债务率的颜色，因为这个决定了城投未来的融资方式。”
事实上，早在2014年，《中华人民共和国预算法》修正案及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台，在疏堵结合的政策导向下，我国地方政府债务管理逐步规范化，地方政府债务风险总体可控，但区域性和结构性问题仍需关注。2019年起，财政部推行地方政府债务风险等级评定制度，以债务率为考核标准，将不同区域划分为“红橙黄绿”四档，并在随后的债务风险管控工作中加以区别对待。
根据监管部门的指导意见，依据各地的债务率来划分区域“红橙黄绿”四个档次。红色区域的债务率在300%以上，橙色区域的债务率为200%至300%，黄色区域的债务率为120%至200%，绿色区域的债务为120%以下。
采访中，前述城投负责人向记者讲述了两个变化，“我们城投所在的市以前的颜色为红色，去年12月末，经过调整债务率后变为橙色。按照监管的要求，此前橙色区域就可以发行新增债务。但是，随着监管窗口指导意见提升了发债门槛，橙色区域只能‘借新还旧’。此外，发债审批过程中，也从过去的只看县区颜色到看市一级的债务率颜色。”
在该城投负责人看来，从过去只看县区级颜色到看地市级颜色，以及橙色区域亦不能新增债务，“总体上发债的趋势仍然是收紧的。但是，从整体区域来说，是有利于逐步降低地方的债务率，减少系统性风险。通过减少新增债务的方式，可以逐步降低政府的债务率，等再度调整颜色，则可以盘活整个区域的地方融资平台”。
记者注意到，在“控增化存”的基调下，多地隐性债务增速放缓。根据中诚信国际统计数据显示，其中，8省隐性债务规模回落，但由于转移支付从特殊时期放量转为常态以及土地市场降温拖累政府性基金收入，多地综合财力仍有下滑，叠加稳增长诉求下地方债持续扩容，多省债务率仍较2020年抬升。同时，由于各地财力恢复进度不一，稳基建需求及着力点不同，加之化债资源的差异也导致了各地隐性债务化解进度及难度不同，区域间债务风险进一步分化。根据中诚信国际测算，显性债务口径下，全国除江苏、上海外其余省份债务率均上升，超三分之一省份债务率分档颜色加深，福建、甘肃、广西、海南、河北、湖南、黑龙江、吉林、云南、新疆、重庆由绿变黄，但仍旧处于浅色档位。
在中国宏观经济论坛（CMF）主要成员、中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长袁海霞看来，目前有三方面因素影响各区域的债务率颜色。一是土地市场降温叠加转移支付减少，综合财力下降仍是推升债务率的重要因素。受房地产严监管下土地市场逐渐降温，各地政府性基金预算收入恢复进度较慢，各省上级补助收入较2020年明显下降，多数省份综合财力与2020年相比不升反降；二是稳增长压力下地方债持续扩容，显性债务口径下债务压力有所上升。稳增长压力下，地方政府继续维持“大开前门”政策、专项债大幅扩容，显性债务口径下的地方政府债务持续攀升，各省均呈现快速增长态势；各地持续推进地方债置换等化债方式，但资源差异、进度不一等仍加剧区域分化。各地通过地方债置换、地方上市国企、银行、土地等多种资源盘活资产、化解债务，但受制于区域金融资源等差异，各地化债进度不一，各省广义债务风险仍有所分化。
寻求融资突破
区域颜色调整对城投公司的主要影响在于发债。一位城投融资部的负责人告诉记者，“由于现在发债门槛提高，从过去看区级的债务率颜色到看市级债务率颜色，即便所在的县区是绿色，也因为市级是橙色或者红色而不能够增发新债。”
袁海霞认为，随着城投企业债券融资进一步收紧，如交易商协会根据债务率“红橙黄绿”分档约束高风险地区城投企业发债，部分债务率本身较高区域的地方债务滚动压力将增加，需持续关注广义债务率分档为“红橙”区域的风险演化情况。“此外，在国企改革三年行动收官之际，城投重组整合或进一步加速，而城投整合将面临体制机制、业务协同和债务管控等多方面挑战，需关注在国企整合转型中丧失重要地位和核心业务职能的城投，以及在隐性债务管控背景下丧失融资能力的城投市场波动风险。”
对此，城投寻求新的融资突破成为关键。在该融资部负责人看来，“虽然目前一些标准化的融资渠道受到一些影响，但今年国家在银行层面的政策利好是较多的。抓住有利窗口期，城投可以实现跨越式发展。”
该城投融资部负责人说，“2022年城投融资有两方面工作要做。一方面就是规范自身的融资模式，同时，防范融资带来的风险。不如监管已经明确城投公司不能跨省开展非标业务，非标业务包含租赁、小贷、保理等。如果公司非标业务接近占50%的，就要首先对相关业务的偿付工作做好应对，确保不能出现项目逾期。其次，要逐步提出融资类信托业务，这也是监管要求的；另一方面则是要寻求融资上的突破。今年，银行项目贷款的力度会很大，我们也注意到，如城市更新、支小支农、新能源等领域，项目贷款的力度很大。这就也需要城投公司抓住机会，主动联系项目贷款。”
值得注意的是，今年以来，继浙江、湖南、贵州等省市陆续严查城投融资中介、内部违法违规等相关问题后，江苏省也多次公布城投公司相关案件查处情况。
在该融资部负责人看来，“寻求银行项目贷款还可以有助于实现城投公司的业务转型。今年国家层面已经多次提出要构建现代化基础设施建设体系，城投应该抓住这个有利时机，布局相关产业，比如高标准农田、高效农业、城市更新等，这些都是城投比较擅长的经营领域，从目前支持的银行项目贷款领域来看，完全可以覆盖城投业务转型的需要。”
尤其对于城市更新及现代化基础设施建设而言，一位业内人士告诉记者，“比如东北及西北地区，基础设施建设较为薄弱、稳增长诉求更高。以新疆为例，在国家‘十四五’规划强调在加强出疆入藏、中西部地区战略骨干通道建设的基础上，围绕交通基础设施建设、水利基础设施建设、能源保障能力建设及新型基础设施建设明确了重点建设项目，并强调发挥政府投资的撬动作用，2021年全区共安排水利、交通等领域重点项目共350项，总投资16493亿元，发行新增地方债1063亿元，募集资金重点投向交通基础设施建设、农林水利等领域，显性债务率大幅攀升，债务率分档也由绿变黄。对此，适当加强银行项目贷款的力度支持，将会有效降低政府的债务率。”