专项债发行加速「2019年全国新增地方专项债」

本报记者 石健 北京报道

“专项债发行的初心就是让地方多搞经营少融资，减少地方融资的压力。不过，3.45万亿元看似是一个很庞大的体量，分配到地方仍然存在抢夺的情况。”一位正在申请专项债项目的城投公司负责人告诉《中国经营报》记者。

5月31日，国务院发布《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（以下简称《通知》）要求，抓紧完成今年专项债券发行使用任务，加快今年已下达的3.45万亿元专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。

Wind 统计，截至6月4日，今年新增专项债发行规模累计20338.52亿元，比去年同期增加约1.45万亿元。今年专项债发行进度已发专项债占下达专项债总额比重约59%，发行进度明显快于去年。无论从发行规模还是发行进度上均超越去年，但是在不少城投公司看来，专项债仍然“僧多粥少”。城投公司的数据指标、项目专业度、各地政策差异等因素，都在无形中让城投公司在申请专项债的过程中形成了实力比拼。

“僧多粥少”

3.45万亿元专项债，直达县区级。这对于城投公司而言，能够有效缓解融资压力，同时保障新的基建项目开工。

不过，记者在采访中发现，城投申请专项债，并非易事。

“首先是数量上的问题。”江苏苏北某城投公司负责人向记者算了一笔“专项债账”，“按照今年专项债下达的口径3.45万亿元，平均下来每个省有1000亿元左右，再平均到每个地市，可能也就在百亿元左右。而城投平台并非唯一申请专项债的主体，还包括政府等其他平台。因此，专项债能够给部分城投公司带来资金流入，但实际流入的规模比较有限，并非每个地区都有所改善。虽然专项债的本质仍然是支撑地方项目建设、减轻地方财政压力，但是城投公司能够利用的部分仍存在一定的限度。所以，城投公司之间在无形中形成了一种竞争关系。”

国联证券研报分析认为，按照《通知》要求，剩余约1.4万亿元新增专项债将基本在6月发行完毕，预计6月新增专项债发行规模超过1万亿元。

虽然6月已经创近年来单月发行专项债规模最高纪录，但是仍然需要城投公司符合一定条件才能申请得到。前述苏北某城投公司负责人认为，“城投公司申请专项债，主要还是集中在公益项目上，比如学校、医院、保障性住房以及公共交通等。如果城投在这方面的业务比较少，那么申请成功的几率也将大大降低。”

事实上，这一点也在具体数据上有所体现。Wind数据显示，从实际投向领域看，2022年1月至4月，新增专项债投向领域主要包括市政和产业园区基础设施建设、交通基础设施、保障性安居工程和社会事业，分别对应的占比为30.84%、19.30%、15.24%和15.75%，整体占比超过80%。

此外，除了专项债数量有限，一些地区也会设置申请专项债的门槛。广东省广州市一家城投公司负责人告诉记者，“在2021年的时候，广东省新增专项债要求社会事业项目预期收益对专项债本息覆盖率要超过3倍，能源项目预期收益对专项债本息覆盖率为1.76倍，其他项目覆盖率均超过2倍。虽然不同领域的项目预期收益对融资本息的覆盖程度有所差异，但是总体上都要求收益覆盖成本。当然，预期收益对融资本息覆盖程度高的项目在获取市场化融资方面更有优势。”

记者注意到，财政部也对专项债收益方面有着类似的要求。《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）显示，分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。

中泰证券认为，从投资角度看，承接了专项债的城投是值得关注的投资方向；另外，根据政策文件对专项债作项目资本金、项目收益与融资自求平衡的约束要求，如果城投承接的项目有专项债作资本金、项目预期收益对融资本息的覆盖程度较好，此类城投安全边际可能更高。

采访中，也有一些AA级城投公司存在顾虑，对于能否申请专项债存在信心不足。但是，有业内人士认为，“今年专项债申请更看重城投是否有实体项目，以往片区捆绑式的承接专项债的项目在减少，聚焦中心项目，专业性强的项目更容易获批专项债，虽然主体信用评级较低，但是仍然被看好。专业类基础设施建设有助于提升投资效率，防止资金沉淀情况发生。”

值得注意的是，行业也出现AA级城投公司抢抓专项债的情况。这种情况实际从2021年就开始出现。中泰证券统计，2022年1月至4月，主体评级为AA的城投中，青岛西海岸旅游、泸州交投、淄博高新、成都新开元城建和成都简投集团为承接专项债规模最大的前五家城投。而在AAA级城投中，使用专项债的主体项目多为道路交通方面，21月至4月，承接专项债规模最大的前五家城投企业分别为广州地铁、广西交投、深圳地铁、广西北部湾投资和广西铁路投资。

政策壁垒需要打通

记者注意到，早在2020年，由于当时经济环境等因素交织，专项债券在短时间内大规模发行，并快速下达地方要求加快支出进度、形成实务工作量。但是，多位行业人士认为，从当时的情况来看，债券资金另作它用的情况比较突出，不仅有许多地方财政将资金作为流动资金挪腾，也有许多资金相对紧张的城投将债券资金用于偿债或其他用途。

不过，江西省某财政局工作人员表示，“近年来预算管理日趋严规范，地方财政通过预算内的资金挪腾用于支付城投的应收账款的可能性在减少。同时，财政处于‘紧平衡’的状态下，城投能够获得的财政资金支持存在限度。”

对此，国联证券研报认为，在当前经济下行压力大等背景下，专项债的尽早发行是国家稳增长政策的一项重要的财政措施。推动专项债券资金尽快形成实物工作量，将对今年投资增长起到重要的支撑作用。而承接了专项债的城投公司是专项债项目实现实物工作量的项目主体，相比未承接专项债的城投公司而言，具有更重要的市场地位。

但有业内人士认为，在专项债使用的规则上，地方仍需优化专项债的使用过程。“比如，一家城投公司原计划申请10亿元的专项债资金，按照一些地方的政策，只有当时需要付款的项目才能申请专项债，这种资金可能在2亿元左右，剩下的8亿元都是在工程全部完成后再进行付款。这样城投就只能申请2亿元的专项债，因为政策比较固定，所以其中的8亿元可能就需要城投自己先去找资金，无形中增加了城投公司的融资压力。”

上述业内人士直言，“这种情况至少在东部省份是存在的。其实，国家一直提倡‘债贷组合’，这样就能够让城投公司充分利用专项债的资源。但现在一些地区还没有完全实现‘债贷组合’。”

对此，江苏现代咨询资产投资管理顾问有限公司投融资事业部总经理、现代研究院高级研究员康峰认为，一些地方存在“债贷组合”项目要求较高，绝大多数债券项目无法满足“债贷组合”的政策要求，导致债券项目资金缺口一直无法得到有效解决。部分项目因配套资金缺口问题长期停滞，无法有效投入运营，实现公益价值。“应该适当降低‘债贷组合’项目的运作难度会有所降低，地方政府市场化转型后的城投公司参与专项债券项目的部分投资和运营带来了政策利好。在满足‘债贷组合’项目申报条件下，城投公司也可以合规使用银行贷款筹集项目建设资金，或以专项债券资金作为项目资本金，发挥专项债的组合优势。”

值得注意的是，《通知》明确指出“在依法合规、风险可控的前提下，财政部会同人民银行、银保监会引导商业银行对符合条件的专项债券项目建设主体提供配套融资支持，做好信贷资金和专项债资金的有效衔接”。对此，国联证券研报认为，承接了专项债的城投公司在专项债项目市场化融资方面或能获得政府及当地金融机构的支持，有利于其扩大融资渠道、获取较低的融资成本。因此，承接了专项债的城投公司安全边际可能更高，从投资角度看，也更值得关注。