我国政府同意地方发行债券「减少发行国债是扩张性的财政政策吗」

面对庞大的地方政府债务和低效率的投资，中国政府允许地方政府发行债券，并鼓励政府和社会资本合作（PPP模式）

允许市场发挥更大作用，就能提升效率

在分税制的影响下，如今许多地方政府出现财政赤字。尽管在国家收入上，中央和地方政府之间几乎平分，但支出方面，地方政府占到国家支出的80%。直到2015年，地方政府财政收入的自主权都非常有限，例如不能随便引入新税种或自主发行债券。地方政府只能通过中央政府转移支付，出售土地以及向银行贷款来填补财政赤字。上述做法带来一系列问题，如转移支付过程中资源浪费，没有充分补偿的征地，房地产过度投资，以及地方政府融资平台筹集了大堆不透明债务等。这些债务阻碍了财政政策更积极地实施。

面对这些问题，中国政府自今年年初开始采取新的策略，为公共开支提供资金支持。这些举措包括允许地方政府发行债券以及促进政府和社会资本合作政府和社会资本合作（PPP模式）。

策略一——允许地方政府发行债券

过去的二十年里，地方政府都被禁止发行债券。如今地方政府面临大量债务积累，卖地收入放缓以及经济增速放慢等诸多问题。为了增加可持续的收入来源，2014年中期，中国财政部将包括北京，上海，广东在内的10个地方政府列入发行地方政府债券试点计划项目。2015年3月，财政部公布5000亿一般地方政府债券[1]发行管理规则，四月份又公布了1000亿专项政府债券[2]发行管理规则。

近几个月启动的政府主导债务互换方案加速了地方政府发行债券的进程。2015年3月，财政部允许地方政府将多达一万亿人民币的高收益债券 （预期今年到期的为1.86万亿人民币）转换为较低收益债券。今年6月，又一个万亿人民币债务互换正式启动。

尽管有政府作向导，但要吸引投资者对债务再融资感兴趣并非易事。原定4月份在江苏举行的债券拍卖会被迫推迟一个月，只因发行方未能同银行方面关于价格问题达成一致。这比交易最终以10年债权3.41%的收益率尘埃落定，仅比主权债券高出3个基点[3]。

收益率如此之低是因为：1）政府限制收益率不得高于主权债券收益率的30%；2）这些债务由政府明确担保；3）银行可用这些债券作为央行申请中期贷款的抵押品。

发行新的地方政府债务（用于再融资领域以外）更具挑战性。首先，市场对相对较新，而且有一定风险的资产需求是有限的。许多地方政府已经难以以较低利率筹集到新的资金。此外，债务可能无法政府获得明确担保，能否被央行认可为抵押贷款也是未知数。如果换做市场驱动，收益率的范围更大。同时，各配套机制有待完善，如有公信力并且透明的债券评级制度，健全的投资者保护法的建立需时。

国家导向与市场导向的分别

区分国家导向下的地方政府债券互换计划（共2万亿人民币）与市场导向下的债务发行（今年允许发行6000亿人民币）至关重要。因为只有真正的市场驱动才能达到财政体制改革的目的。市场导向债券的价格完全由市场和发行者决定，能够使发行者方充分履行发行职责，从而帮助强化地方政府财政纪律并降低未来债务累计。为保证低息集资，发行者会作出审慎的投资决策，防范风险，并保持财务透明。然而财政部规定地方政府市场导向债务份额须低于6000亿人民币。国家导向的再融资部分暂时占据市场主导地位。