积极争取政府专项债券「收益自平衡专项债券」

作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家，多省PPP入库专家，多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审，正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。

~~~~~~~~~~~~ 自从《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）（“43号文”）明确地方政府举债必须采取政府债券方式以来，地方政府专项债就成了热门话题，哪些领域能发行地方政府专项债、有哪些要求、有哪些雷区？“等米下锅”的地方政府都坐等更加明确的规定。

《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）（“62号文”）、《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]97号）（“97号文”）的公布标志着土地储备和收费公路领域的专项债的试点的开始。目前已有北京、厦门、福建试点发行了土地储备债券，规模合计140亿元。此前我预测，土地储备专项债、收费公路专项债不会是特殊领域的个别现象，今后各类专项债券将会“百花齐放”（详见“律动PPP”文章《专项债vs. PPP：收费公路有freestyle吗？》）。果不其然，2017年8月2日，财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号）（“89号文”）就应声而出。

既然43号文已经对地方政府专项债的发行要求和规则作出了明确规定，那么财政部推出89号文又是要强调什么呢？重点都已经写在了标题里：项目收益与融资自求平衡。具体来说：

一是债券规模方面限制，不计偿还能力的滥发专项债无疑是“今朝有酒今朝醉”的短视行为，因而89号文要求各地要严格执行法定限额管理，在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。

二是债券项目方面限制，并非任何公益项目都能发行专项债债券。43号文将地方政府债券分为两类，没有收益的公益性事业由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业才可以由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。89号文要求，发行项目收益专项债券筹集资金建设的项目，应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。

三是信息披露。融资和收益能否平衡当然不只是地方政府说了算，地方政府应当及时披露项目收益专项债券及其项目信息，包括专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息，以及项目进度、专项债券资金使用情况等信息，接受公众的监督和检验。

四是偿债责任。项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。除了硬性的“封闭式”偿债规则，89号文也给出了缓冲的余地，“因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。”这一“借新还旧”的规则在62号文中已有体现。但是考虑到债务的安全性，防止地方政府借此规定拖延履行偿还债务的义务，理应对“借新还旧”作出一定的限制，明确“借新还旧”对的条件以及期限，要求地方政府充分论证“收入暂时难以实现”的现实性和客观性。

89号文甫一发布，不少媒体就将其冠以“中国版市政债”的称号，恍惚间以为又是一个和土储债、收费公路专项债并列的具体地方政府专项债品种面世，但是仔细一看89号文的内容和上述解读，似乎并不是这么一回事。这里所说的“市政债”一词源自美国，美国市政债券按照责任义务可以分为一般责任债券和收益债券，一般责任债券主要偿还来源是税收收入，收益债券以投资项目收益作为偿债资金来源。因此，与其说89号文提到的“地方政府专项债券”是“中国版市政债”，倒不如说是保留了“中国特色”的“中国版市政收益债券”更为准确。

强调项目收益与融资自求平衡，发债走市场化道路，闭环的管理有效控制债务风险的外溢，是地方政府债券发展的重大突破也是必然选择。相比没有收益支撑的一般政府债券，专项债券发展的潜力和空间无疑更大，摩拳擦掌的地方政府，眼下就可以行动起来了。