专项债 城投债「财政部专项债券对城投转型及PPP发展的影响浅析」

作者简介：张宇 沈阳市于洪区投融资管理中心副主任，PPP知乎，您的PPP大百科！

最近财政部预算司真的很忙，不但出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），对违规违法融资事宜进一步强调，又专门针对政府购买服务出台了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），上述文件对担保、PPP、政府投资基金（产业基金）、政府购买服务中的所有违规行为进行了全覆盖，对地方政府违法违规举债行为起到极大的威慑作用。

都禁止限制了，能做什么呢？财政部于2017年5月16日出台《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号，以下简称62号文），揭开了我国首个地方专项领域债券的面纱，62号文就土地储备专项债券的含义，额度管理，预算编制及执行管理，监督使用等过个环节予以明确，同时据经济观察网报告，财政部正联合交通运输部制定《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，能够预计在不远的将来财政部会在很多投入产出明晰、运营性较强的投资领域联合主管部门出台更多专项债券品种，解决投资资金来源的问题。那未来出台的专项类别债券有哪些特点呢？

一、专项类别债券的共性特征

1、在地方政府的专项债务限额内。无论是出台的土地储备，还是收费公路及其他领域，债券发行不能突破专项债务限额。这意味着地方不能突破债务限额无限制举借专项债务，干了土地储备，可能就不能做收费公路了，那么地方政府肯定会千方百计将有限专项债券资金投入到收益明显，投资回收较快的领域，比如土地储备。

2、不借助外力，能够自求平衡。专项类别债券投入的项目要能够实现稳定的现金流收入，要能够覆盖专项债券本金及利息，不能用其他项目的收益弥补专项债券投入项目的损失来保证还款，不能借助公共财政预算偿还，因此更多公用事业、轨道交通等领域会启动专项债券品种的规划，而更多的纯基础设施投资领域仍需依靠新增一般债券、政府和社会资本合作等模式实施。即使地方政府想要以发行专项债券的方式筹集资金，也不能走以往一样拍脑门决策，先把钱要来再研究怎么使用的路子，应该对项目的投入产出，盈亏平衡、潜在风险进行测算分析，科学决策使用专项债券的规模及方式。

二、专项类别债券对城投转型及PPP发展产生的影响

专项类别债券是要对应具体项目的，那政府的项目谁来实施其实就影响着城投和PPP项目推出，这点在《2017年新增债券需求项目情况表》中就有明确的显示，表中专门有管理使用单位一栏，既可以填写政府的相关部门事业单位，也可以填写本级的城投企业，所以关键看项目到底由谁来实施操作。

由于专项类型债券普遍具有盈利模式清晰的特点，这既是本级政府城投企业向往优质项目（符合财政部50号文件，具备市场化操作项目的特点），也是社会资本期待政府能够推出的PPP项目，因此专项类别债券的推出，引发了到底是向左走还是向右走的困惑，到底是该把项目赋予本级城投企业，助推其转型，逐步市场化改造还是作为政府和社会资本合作项目寻找合适的社会资本来实施呢？

笔者认为要看专项债券类别及专项债券资金规模而定。比如土储专项债券，本身项目不体现运营，不宜采用PPP模式操作，而按照《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）文中“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。”以及《关于印发成都市政府购买土地储备服务管理暂行办法的通知》（成办函[2017]65号）文中“可以直接委托市属国有公司或区属国有公司作为承接主体操作土地储备服务”的规定，直接将土储中心获得的土地储备专项债券资金直接委托本级政府城投企业操作土地一级整理，对提升城投企业业务量及保持合理的土地一级整理收益有着良好的促进作用，巩固城投土地整理业务的基础。而像收费公路类专项债券，其对应的项目即可在本级城投企业具备实施条件的基础上，由本级城投企业实施，也可以将专项债券资金作为项目可行性缺口补贴来源或政府方出资的资本金，推出政府和社会资本合作项目，引入社会资本先进的管理经验与技术，吸引民间投资。每个项目获得专项债券的规模也是及其重要的，如果专项债券规模已经涵盖项目的全部投资，无需社会资本投资，那项目给予本级城投企业参与的意义更大，当然城投企业可以在项目运营阶段稀释部分股权给有经验的运营公司，提升管理能力的同时也降低了专项债券的偿债风险，而对于专项债券资金规模只能够覆盖部分投资或项目资本金额度时，采用城投企业市场化融资建设运营或将项目包装为PPP项目，引入社会资本参与投资及运营都是不错的选择，具体看政府的最终决策了！

综上，专项债券的实施可以有力地解决部分投资领域资金缺口的问题，但毕竟我国还存在大量的基础设施项目需要实施，而这些项目通常是不具备收费条件的，因此既然像土地储备、收费公路类项目本身具有合理的投资回报机制，因此过多的强调债务限额笔者认为意义不大，应将地方政府有限债务限额用于上述不具备收费条件的基础设施项目，作为启动资金或后续运营补贴的来源均可，撬动PPP项目的实施，助推城投企业转型升级。

特别感谢

感谢沈阳市于洪区投融资管理中心副主任 张宇先生投稿。