政府债务研究「李金河社科院」

来源：法治日报

社科院调查发现部分地方政府债务信息公开“避重就轻”问题凸显

防范风险给政府性债务戴上“紧箍咒”

□ 本报记者 万静

9月16日，社科院法学研究所、国家法治指数研究中心发布《中国政务公开第三方评估报告(2019)》(以下简称《报告》)。

这已经是社科院连续六年发布《中国政务公开第三方评估报告》了。此次《报告》对于31家省级政府、49家较大的市政府、125家县(市、区)政府总共205家地方政府债务信息公开情况进行了摸底调查。结果表明，我国地方债务信息公开情况不容乐观，不少地方政府债务信息透明情况存在“避重就轻”的问题。

债务信息集中发布

方便公众查询监督

法学研究所法治指数创新工程项目组(以下简称项目组)，在2019年用了数月时间，对205家地方政府门户网站及其财政部门门户网站公开2018年政府债务的情况，进行摸底调查评估。其中考察的指标主要包括：各类债务信息是否集中公开，是否公开了2018年政府债务的债务限额、债务余额、债务率、偿债率、债务种类(如专项债务、一般债务)、债务期限结构、债务资金使用情况等。

调查结果显示，部分评估对象政府债务集中公开情况较好。除西藏自治区日喀则市南木林县等3家政府未公开2018年本级政府债务信息，以及山西省太原市万柏林区等6家评估对象2018年无政府债务外，剩余196家政府中有97家评估对象的政府债务信息做到了集中发布，方便公众查找，占比接近50%。

例如，湖北、湖南、海南等省份设置了政府债务专题，集中发布每项债务发生情况；甘肃、青海等省设置政府债务信息专栏，不仅公开了省本级的政府债务信息，还用一张表汇总公开全省所有市、县债务限额、债务余额等情况。

值得肯定的是，一些地方政府在预决算公开报告中集中公开政府债务信息。例如，宁夏回族自治区在2018年度政府决算报表公开时，集中公开了38张分项表格，与政府债务相关的表格包括《2018年全区政府一般债务限额和余额情况表》《2018年自治区本级一般债务限额和余额情况表》《2018年各市县政府一般债务限额和余额情况表》《2018年政府一般债务分地区余额表》《2018年新增一般政府债券项目安排情况表》《2018年全区政府专项债务限额和余额情况表》《2018年自治区本级政府专项债务限额和余额情况表》《2018年各市县政府专项债务限额和余额情况表》《2018年政府专项债务分地区余额表》《2018年新增专项政府债券项目安排情况表》10张分项表格，信息发布翔实，便于群众查找。

债务限额余额种类

信息公开透明度高

据项目组负责人、社科院法学所研究员吕艳滨介绍，信息透明对于提升地方债务信息监督力度的积极意义不言而喻。近年来，我国加强了地方政府债务信息透明度的工作要求，比如在2019年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步推进预算公开工作的意见》要求，增强地方政府债务信息透明度，自觉接受监督，能更好地防范地方政府债务风险。2019年4月，国务院办公厅印发的《2019年政务公开工作要点》要求，推进全国统一的地方政府债务信息公开平台建设，由地方政府定期公开其债务限额、余额、债务率、偿债率以及经济财政状况、债券发行、存续期管理等信息。这些中央文件精神都对地方债务信息公开提出了具体要求。

《报告》显示，我国大部分地方政府对于地方债的债务限额、债务余额以及债务种类等总体情况，信息公开透明度较高。

除2018年无政府债务发生的6家评估对象外，共175家评估对象公开了债务限额，总体占比达87.93%，其中，省级政府、较大的市政府和县(市、区)政府分别为28家、47家和100家。

共180家评估对象公开了债务余额，总体占比90.45%。其中，省级政府、较大的市政府和县(市、区)政府分别为30家、47家和103家。

共179家评估对象公开了债务种类，总体占比89.95%。其中，省级政府、较大的市政府和县(市、区)政府分别为30家、48家和101家。

个别被评估的地方政府在公开政府债务使用情况信息时，能够细化到具体使用的项目，逐个项目列出基本情况及使用的具体债务额度，账目清晰规范，有利于对使用政府债务的项目进行监管。例如，河北省石家庄市在《石家庄市2018年市本级和全市财政总决算报表》的附表《2018年石家庄市本级新增地方政府债券使用情况表》中，逐个项目公开了政府债务分配使用到的项目的情况，涵盖176个不同项目，并明确列出项目名称、所属领域、主管部门、实施评估对象、债券性质、发行时间等信息，内容详尽规范，便于查阅。

关于债务率偿债率

关键指标透明度低

中国政法大学财税法研究中心主任施正文指出，伴随地方政府性债务规模快速增长的同时，地方债务的举借、管理、使用、偿还尚不规范，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，审慎处理地方政府性债务问题以及可能诱发的风险，十分必要。其中，提高和加强地方债的政府信息公开力度是一种非常有效的措施。

施正文对《报告》评估结果分析后认为，地方债务限额、债务余额和债务结构种类等指标只能从总量规模上判断地方债的情况，但是对于判断地方债风险控制效能的作用其实并不关键，关键指标是地方债的债务率、偿债率、债务期限结构等信息。

然而，根据《报告》披露的数据，我国大部分地方政府的债务率、偿债率和期限结构等关键判断信息透明度低。

《报告》显示，除2018年无政府债务发生的6家评估对象外，共有175家评估对象未公开2018年度的债务率，总体占比高达87.94%。其中，省级政府、较大的市政府和县(市、区)政府分别为21家、42家和112家。

有196家评估对象未公开2018度政府债务的偿债率，总体占比98.49%。其中，省级政府、较大的市政府和县(市、区)政府分别为30家、49家和117家。

有153家评估对象未公开债务期限结构，总体占比76.88%。其中，省级政府、较大的市政府和县(市、区)政府分别为21家、33家和99家。

施正文介绍，债务率是政府外债余额与出口收入的比率，是衡量外债负担和外债风险的主要指标。债务率的国际公认安全标准是小于100%。

地方政府偿债率，又称为财政偿债率。地方政府偿债率=(地方政府融资平台贷款当年偿还本息金额 地方政府债券当年还本付息金额 地方政府外债当年的还本付息金额)/当年地方政府公共财政预算收入。该指标越高，说明偿债能力越弱。

债务期限结构是指不同的债务期限搭配，从而影响债务融资治理效益，保证财务安全的一种债务期限组合方式。不适当的债务期限搭配不仅会影响债务融资治理效益，危及企业自身的财务安全，还可能危及国家的安全。

为此《报告》指出，债务率可以反映一个地区的债务违约风险，偿债率可以衡量一个地区的偿债能力，建议各级政府在已有的数据基础上增加公开内容，建立“政府性债务风险预警机制”，公开“债务率”和“偿债率”，并设定警戒线，给政府性债务戴上“紧箍咒”。

同时，债务期限结构可以衡量政府短中长期债务资金的构成和相互之间的比例关系，及时公开地方政府债务期限结构，方便各地根据项目资金状况、市场需求等因素实行动态调节，合理安排债券期限结构。

完善债务管理制度

提高资金使用效益

《报告》指出，总体上看大部分政府未合理分析地方政府债务数据，债务信息公开不够细致。

财政部印发的《地方政府债务信息公开办法(试行)》中要求，县级以上地方各级财政部门应当随同预决算公开地方政府债务限额、余额、使用安排及还本付息等信息；随同调整预算公开当年本地区及本级地方政府债务限额、本级新增地方政府债券资金使用安排等；随同决算公开上年末本地区、本级及所属地区地方政府债务限额、余额决算数，地方政府债券发行、还本付息决算数，以及债券资金使用安排等。

《报告》分析，披露政府债务的使用情况，有利于规范地方政府的债务管理，充分发挥对政府债务的公众监督作用，提升政府债务资金的使用效益。但评估发现，除6家没有发生政府债务的评估对象外，共有84家评估对象未公开2018年本级政府债务具体使用情况信息，总体占比42.21%，其中有13家省级政府、10家较大的市政府和61家县(市、区)政府。

为此，《报告》建议各级政府及时完善债务管理制度，适时公开债务资金使用情况，能更好地防范风险、规范管理、接受监督，提高资金使用效益。

施正文认为，地方债务信息公开透明有助于预防腐败，调动公众监督积极性。更重要的是，地方财政信息公开可以改善预算绩效，使政府项目在成本效益比之间获得平衡。财政部数据显示，截至5月底，2020年地方债券共发行31997亿元，其中新增债券27024亿元，再融资债券4973亿元。伴随地方债的扩容提速，护航“六稳”“六保”的效果将进一步深度显现。新增专项债券资金全部用于基础设施和公共服务领域重大项目。这将有利于扩大有效投资，更好地发挥地方债券对“六稳”“六保”的保障作用。为此，加强地方债的风险防控和监管力度非常有必要，而提高地方债各种信息透明度无疑对上述工作具有促进作用。