政府性债务管理工作「银行化解政府债务措施」

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财政部介绍加强和完善地方政府债务管理情况

国务院新闻办公室于2021年12月16日（星期四）下午3时举行国务院政策例行吹风会，财政部副部长许宏才介绍加强和完善地方政府债务管理有关情况。我们就其中提到隐性债务化解等问题整理分析如下。

1、常监测、遏增长、化存量、促转型、严问责

针对当前隐性债务化解，财政部提到主要采取了五点做法：一是完善常态化监测机制，加强部门间信息共享和协同监管；二是遏制隐性债务增量，硬化预算约束；三是稳妥化解隐性债务存量，防范“处置风险的风险”；四是推动平台公司市场化转型，严禁新设融资平台公司；五是健全监督问责机制，终身问责、倒查责任。

以上化债思路可总结为“有保有压”，一方面通过高压监管限制新增隐性债务，另一方面也避免在化债时诱发金融风险。在经历了“永煤事件”带来的冲击后，当前打破城投刚兑并非最优选择，我们预计城投债在中短期内仍较安全，主动破刚兑概率仍低。

城投转型虽被屡次提及，但实际推进缓慢，大部分城投难有可转型方向（特别是中西部）。相对而言，推进城投平台整合是一个阻力更小的方向。数据上看，目前我国一共有2734家平台，部分区域城投平台过多，15个地级市有10个以上市级城投平台，56个区县有6个以上区县平台，存在分工不明确问题。

二、首提全域无隐债试点，新再融资债发力可期

此次财政部首次正面提及“全域无隐债试点”，指出上海市、广东省等经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，并会根据工作进展发布相关信息。

2021年12月4日北京市政府颁布《2021年北京市政府再融资债券定向承销发行兑付办法》，提及“定向承销发行的再融资债券是指……面向本市地方政府存量债务中特定债权人……用以置换本地区地方政府相应的存量债务”。无独有偶，昨日（12月15日）北京市发行了1721亿元再融资债，发行方式均为“定向”。

因此，我们推测北京也成为新一个“全域无隐债”试点地区，而北京与广东、上海也恰好是各省城投债信用利差最低的地区。

三、全方位消除隐性债务，建长效监督制度框架

财政部提到防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务，并建立长效监管制度框架，清除隐性债务形成的土壤环境，坚决不留后患。

中央化债决心可谓非常坚决，但如何建立长效制度框架、清除债务形成土壤环境，更是值得思考的问题。地方债务问题的根源在于地方“财力与事权不平衡”，因此短期看遏制隐性债务增长需要显性债务进一步扩容，用于缓解地方财政压力，以弥补地方政府的收支缺口。

数据上看，我国政府杠杆率虽然在2015年后快速上行，但较国际普遍水平仍然不高。截至2021年11月，我国狭义政府部门杠杆率仅为47％，在主要国家中排名倒数第二，考虑城投有息负债的广义政府部门杠杆率达到83％，略低于全球平均的87％，大幅低于发达经济体平均的118％。这样看，我国政府部门加杠杆还有相对空间。

四、地方债务风险总体可控，中央债务置换仍需审慎

财政部最后提到我国债务相关指标的水平总体不高，对于拿中央债务来置换地方债务需要审慎研究，有些国家做过这样的事情，效果并不好，我们目前没有这样的安排。

我们认为，在理解政府化债上需要更高的宏观视角。对于我国中央政府而言，地方政府举债的一大使命便是投资基础设施拉动经济增长，而选用何种债务工具仅是手段，关键在于这种债务工具能否让资金使用更加高效。历史上，我国地方政府举债使用的工具包括3类，分别是国债转贷、地方债、城投平台。

Ø国债转贷主要在2014年前使用，核心问题是“转贷”由于没有突出地方的主体偿还责任，后面大多变成了“无偿性拨款”，存在严重的道德风险问题；

Ø城投债务在2008年大幅扩张，虽然其相对“国债转贷”更加突出了主体偿还责任，但是存在严重“信息不对称问题”，中央难以了解地方真实债务规模从而滋生风险；

Ø地方债的诞生同时借鉴了“国债转贷”与“城投债务”的优点，既明确了地方主体偿还责任，又强化了中央监管能力，这也是地方债被大量使用的原因。

不过，目前地方债发行主体仅为省级政府，其在将债务分配给各市县时也存在一定“道德风险”问题，这是低效率的来源，也是未来需要改进的方向。

风险提示：

数据测算不准确，相关政策推进不及预期等。

本文源自中信建投证券研究