政府资金主要来源「财政资金来源」

近日和一位专家型领导聊区域经济发展，他提到了号称中国第一名相的管仲与齐桓公的“君臣五问五答”，其中在聚集财力方面，管仲提出的“相地而衰”的土地税收政策、积财通货，设“轻重九府”和“管山海”，到榷盐、铁、酒、茶……的经济政策，为齐国积累了大量财富，奠定了齐国强盛的重要财力基础。

“有钱好办事”，地方政府只有通过各种方法，实现资金在区域的汇集，才能形成产业、基础设施、民生等项事业的良性滚动发展。那么在现有的政策和法律框架下，地方政府如何才能汇聚更多的资金用于地方的经济和社会发展？ 1994年国家分税制改革以来，在经营城市的理念的驱动下，各个城市竞相开展了大规模的城市化、工业化浪潮。经营城市和经营一家企业有很多相似的地方。首先得解决资金的问题，那么一个城市的资金从哪里来？本文拟抛开传统的财政思维逻辑，在一个更大的视野范围内来解读城市发展的资金来源及其创新思路。

一个城市的资金（政府可以利用的资金）来源主要有如下几个方面：税收收入、基金收入、政府债、城投公司利润和借款、上级政策性扶持资金、社会资本六个方面（转移支付及其他方面占比较小来源此文不做分析）。

一、税收收入：税收收入是政府财政一般预算收入的主要部分，经济越发达的地方税收收入就高，政府通过对企事业单位的经营活动征收增值税、所得税及其各类附加费（税）取得收入。因此地方政府要想增加财政收入，必须通过招商引资，增强区域的经济总量和提升区域企业质量来获得更多的税收来源。因此大力引入和发展产业，特别是规模大，就业量多的产业成为地方政府竞相努力的方向。

二、基金性收入：政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而产生的收入。在2004年确认土地招拍挂后，土地出让收入成为地方政府财政的第二支柱，在全国基金收入中的占比接近80%，是地方财力的重要来源。地方政府低成本的征收农村的土地，再高价出让给地产商，加上房地产的各类税费收入，可以让地方政府迅速积累资金，各地政府并以此再投入新的城市扩张，实现滚动发展。这是过去三十年中国城市规模急剧扩张的巨大推动力。

三、政府债：2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）和新预算法的实施，拉开了新一轮财税改革，赋予了地方政府适度举债的权限。2015年地方债置换启动，地方政府债券开始大规模发行，当年累计发行38351亿，是2014年的9.6倍，2016年进一步增加到60458亿，达到历史峰值水平。2015年，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）规范地方政府的举债行为，专项债开始推行，地方政府债券被分为一般债券和专项债券。一般债券指省、自治区、直辖市政府（经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

四、城投公司利润和借款：城投公司类型来看，大致可以分为园区类平台公司、国有资产管理公司、城市投资建设公司、土地储备中心类公司、交通运输类政府融资平台以及其他类型。其中，由于城市投资建设公司、交通运输类政府融资平台、园区类平台公司以委托代建方式从事基础设施建设，以政府购买服务合同进行抵押融资的较多。城投公司作为政府投融资的一个重要平台和手段，在实现“脱钩”并移除监管名单后，可以按照市场化的手段，充分利用“市场和市长”两只手，做大做强，通过股权和债权为区域的经济和社会发展募集大量的资金。

五、上级政策性扶持资金：94年分税制改革让中央和地方的财权和事权分离，中央围绕国家的整体发展战略，每年都会有多达几万亿的政策性扶持资金，定向扶持包括基础设施、科技创新、农村农业、节能环保、医疗卫生等重点领域，“跑部钱进”是地方政府加快区域经济和社会发展获得资金及政策支持的一项重要工作。

六、社会资本：自2013年以来， 国家倡导PPP模式，吸引社会资本参与政府性项目的投资建设，为区域的经济发展形成巨大推动。此外棚改等项目可以让地方政府合法的利用自身的财力做杠杆，吸引更多的资金投入到本地的基础设施等项目建设领域。除此之外，通过设立产业投资基金、基础设施投资基金等模式，利用资本的趋利动机，引导社会资本投入到地方产业和基础社会建设。近年来风起云涌的F EPC、ABO片区开发、DBO等创新模式，也成为地方政府吸引资本投资于区域发展的手段。

“ 用市场的逻辑谋事，用金融的力量做事“”，在现有政策和法律框架下，地方政府如何利用资本趋利动机，吸引更多的资本参与到区域的经济和社会事业发展？在做好原有招商引资、努力提高财政收入等工作的基础上本人认为地方政府投融资的创新重点需要做好以下几个方面的工作。

一、做大做强城投公司

财政部于2017年5月分别出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），以负面清单的方式从地方融资平台、PPP和产业基金、政府购买服务、融资担保等方面对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的覆盖，对这些违法违规融资乱象进行封堵，以化解地方政府或有负债风险。但是并不代表城投公司不能融资，这两个文件的核心要点是要求隔离政府债务（包括隐形债务），鼓励城投公司要适应城市突破发展的总体态势，运用市场化的逻辑积极拓展融资渠道。要实现城投公司的转型发展，战略上需要由过去简单政府项目代建等模式。向市场化的城市发展运营商的转变，内部要建立现代企业管理体系，充实企业资本，增强企业经营能力和盈利能力，积极通过与社会资本合作的方式进行项目合作，主动并参与各类产业基金、基础建设投资基金的设立和管理，努力成为城市投资和发展的中坚力量。

二、积极进行项目谋划

今年是十四五的开局之年，地方政府可以在十四五规划的前提下，积极按照市场化逻辑进行项目谋划，使规划落实在项目上，一方面可以积极争取国家政策和资金的扶持，另一方面可以作为吸引社会资本和产业的重要支撑，提升招商引资的效能。市场上从来不缺钱，缺的是投资的机会，好的项目谋划，可以给资本找到获利的空间，形成资本的汇聚。

三、积极培育本土产业做大做强

“筑巢引凤”是我们发展区域经济的一个重要抓手，地方政府，不仅要筑好基础设施、营商环境等有型的“”巢“”，也还要通过重点培育本土企业做大做强，引导企业融资、上市、产业整合等，同样是吸引外来资本和产业的重要无形的“巢”。一个好的本土企业一方面本身可以贡献税收等，重要的是它可以通过产业链整合、资本运作带来相关产业、资本、人才的进入，为地方发展带来巨大的综合效益。

四、创新投资建设模式

面对城市发展融资难、招商难，PPP财政支付额度达红线等问题，各地政府纷纷创新区域发展的投融资模式，包括F-EPC、ABO等（暂且叫它类PPP模式综合片区开发），通过引入央企与地方政府平台公司成立项目公司来对区域内的土地一级开发，基础设施建设、招商引资、园区运营提供一揽子解决方案，再通过封闭区域内的增量收益来反哺投资。据不完全统计，2020年全国类PPP类片区开发项目达8700亿元，此类项目通过市场化的手段，封闭运营、自负盈亏是现在政策和法律框架下的一种新模式，但是由于此类项目涉及面广、投资规模大、建设周期长、交易结构复杂等因素，很多地方政府望而却步，措施发展良机。

在新一轮城市发展竞争中，资本、产业、城市运营管理成为竞争的核心，谁能有效采取创新的手段形成资本、产业的聚集，并能将之管理运营好，谁就能在竞争中取得先机。

城市跨越式发展，永恒不变的主题就是创新！