城投债结构化发行「政府城投债」
本报记者 石健 北京报道
近日，《中国经营报》记者注意到，随着稳经济大盘的推进落实，多地政府主导陆续出台与城投平台的相关政策。如湖南省委财经委召开第六次会议研究省内国有平台清理监管工作，江苏省徐州市则出台《关于对部分市属国有企业实施重组整合的工作方案》。从多地出台的文件梳理来看，文件大致分为两类：一是多地关注地方债务管理及城投化解隐性债务问题；二是城投整合工作正在加速推进，通过压降城投数量，继而提升城投的经济效能。
多位业内人士认为，“城投是地方政府重要的投融资平台，政府主导政策推进城投改革，将会大大提升城投的改革时效，加强工作效能。同时，在当前稳住经济大盘的背景下，地方融资平台起到了中流砥柱的作用。通过政府主导，一方面有利于牢牢守住风险底线，另一方面通过制定‘疏堵结合’的政策，让城投平台能够压降风险，引来资金活水，继而实现区域经济高质量发展。”
疏堵结合管债务
7月27日，陕西省人民政府新闻办公室举办新闻发布会。陕西省财政厅相关负责人表示，陕西省正全面实行政府举债融资负面清单制管理，对违法违规举债问题倒查责任、严肃问责，坚决遏制违规变相新增政府债务。持续推进重点市县风险化解，稳妥有序化解存量债务。配合加快推进融资平台整合升级，推动市县多措并举化解融资平台政府性债务。完善政府债务科学规范管理机制，建立专项债券项目穿透式监测系统，被财政部选定为政府债务纳入预算管理一体化试点，为推进债务管理纳入预算管理奠定基础。
记者注意到，随着防范化解金融风险工作思路有力推动，多地都将地方债务实时监测纳入一项重要工作。7月27日，广东省审计厅发布《广东省人民政府关于我省2021年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提到，“财政风险方面，加强地方债务实时监测，加大对债务管理使用监督检查，精准识别变相举借债务、违规新增隐性债务行为并严肃追责问责，巩固我省隐性债务清零成果。”
其中，该报告中还提到，“国企风险方面，加强对企业投资风险管控，拓宽企业筹融资渠道，推动国有资本向主业集中、向优势企业集中，提升企业竞争力。”对此，有广东某城投公司负责人认为，“从审计部门发布的报告来看，一方面要坚决问责新增隐性债务问题，另一方面，政策也在朝着国有资本端倾斜，通过治理问题和政策发力两方面入手，逐步实现城投平台良性发展。”
值得注意的是，在多地重点关注防范化解隐性债务的同时，亦有地方开始对偿债制定相关政策。
福建省财政厅于7月28日发布《加强财税政策支持和经费保障 切实稳住经济大盘》一文。其中提到，强化措施落实地方政府债券还本付息，防范到期债券违约风险，切实维护政府信用。一是压紧压实市县还本付息主体责任，督促按时足额归还债券本息资金，对超期还款市县计收罚息。二是加强政府债务预算管理，将还本付息资金纳入预算，严格落实偿债资金来源。三是建立偿债保障机制，对未能按时缴纳的地区和部门，省财政厅将在办理上下级资金结算或年度部门预算时如数扣缴。
此外，苏州市正通过规范政府投资基金管理继而提升经济效能。7月28日，苏州市财政局召开政府投资基金工作交流会。其中提到，一是全面梳理国有投资基金情况。基金监管范围要在原来基础上进一步延伸，财政部门会同国资部门，应全面摸排全市国有企业投资基金的情况，并做好日常工作指导。二是加强风险防范。组织做好全方位、系统性、规范化的风险排查，对发现的问题及时处理；着重提高基金监管人员对基金风险的识别、研判和处理能力，保障政府投资基金平稳健康发展。
对外经贸大学毛捷教授认为，建立规范的地方政府举债融资制度势在必行。一方面要清理违规融资，推进债务甄别与化解工作，为地方政府债务全面纳入预算管理奠定基础。另一方面要将地方政府债务全面纳入预算管理、实行总量控制，建立地方政府自主发债制度，地方政府债务管理正式走向制度化、规范化。同时，持续推进地方政府一般债务、专项债务的顶层设计，地方政府债务制度体系逐步完善。采取债务置换以及PPP等新型市场化融资模式，积极化解地方政府存量债务，保证地方政府债务风险在制度转型期处于合理可控区间。
毛捷建议，从具体政策工具箱来看，可以明确界定隐性债务内涵，实现对地方政府隐性债务的科学管控；建立系统的债务风险防范机制，推进地方政府债务监管、风险控制制度建设；坚决遏制新增隐性债务，规范PPP融资，促进地方政府融资平台转型。
压降平台提效能
在强化债务管理的同时，多地城投平台整合已经进入到实质阶段。
前不久，湖南省委财经委员会第六次会议要求，积极稳妥推进全省国有平台公司的清理监管工作，严格落实投资管理“五举措”，扛起统筹发展与安全的政治责任，有效防范化解经济发展的重大风险挑战。要坚持稳字当头，强化问题导向，摸清真实底数，分类分步制定工作方案，完善工作体系，明确路线图、时间表和任务书，积极稳妥推进相关工作。
记者注意到，从一些地方政府制定的政策来看，城投整合任务书已经进入到“下指标”阶段。
7月18日，扬州市江都区国资办制定印发《2022年度江都区国有平台公司清理整合初步方案》，方案提到，正式启动江都区国有平台公司整合重组专项工作，推动融资平台公司实体化转型，切实防范企业债务风险。方案提出，将任务下达到具体的区属集团和园区，明确各自工作任务。力争到本年度末，实现江都区全区国有平台公司比年初下降40%；到2026年底，实现全区融资平台公司数量大幅下降。
此外，江苏省徐州市国资委也发布了徐州市委深改委第15次会议研究通过的《关于对部分市属国有企业实施重组整合的工作方案》（以下简称《工作方案》），这标志着新一轮市属企业战略重组正式进入实施阶段。《工作方案》提出，为深入贯彻落实中央和江苏省关于国企改革三年行动工作部署，持续优化市属国有资本布局结构，坚持有所为有所不为，做好进、合、退文章，推动市属国有企业更加聚焦主责主业，加快资源资产整合，进一步提高产业集中度，着力培育一批有竞争力的大产业集团，不断提升市属国有经济产业基础高级化、产业链现代化水平，有效增强市属国有企业在产业链中的控制力和带动力，徐州市国资委牵头研究制定了《工作方案》，并积极推动各项整合重组工作具体落地。
采访中，江苏某城投公司负责人告诉记者，目前江苏多地已经启动城投整合工作，“一方面，多地要求城投公司对债务总量和资产负债率实行管控，另一方面要求城投公司列出经营状态，对不适宜经营或者没有经营能力的平台，下一步或实行整合”。
事实上，在防范化解隐性债务的同时，关于盘活存量资产、扩大有效投资的政策也在频繁出台。其中，5月19日，国务院办公厅出台《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》。6月19日，国家发改委办公厅出台《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》。6月30日，上海证券交易所出台《关于进一步发挥资产证券化市场功能支持企业盘活存量资产的通知》等。
对此，济宁国投资产管理有限公司副总经理高艳涛认为，“虽然，城投普遍通过扩张、并购、重组、整合等方式实现发展，但是无疑需要时间，会错过很多的发展机遇。国务院盘活存量资产、扩大有效投资政策给了平台公司做大资产总量的绝佳机会。企业通过兼并重组、产权转让等方式加强存量资产优化整合，提升资产质量和规模效益。通过混合所有制改革、引入战略投资方和专业运营管理机构等，提升存量资产项目的运营管理能力。”