地方投融资平台公司转型发展的目标 布局与保障措施「拓宽投融资渠道」

文｜谭志国

来源｜《国企》杂志2022年9月号

近十几年来，投融资平台公司为地方基础设施的建设和新型城镇化的推进做出了巨大贡献，也积累了不少问题。在当前经济增长、风险防控双重压力的大背景下，平台公司也面临着新形势下的新挑战、新机遇，转型发展势在必行。

目前，多地政府正计划推进和正在推进投融资平台公司转型相关工作。推进过程当中也遇到了不少困难和问题，包括定位的问题、资产的问题、债务的问题、人员的问题、管理的问题，以及发展的问题等等。

投融资平台公司与产业类国有企业以及纯市场化经营性企业不同，平台公司有其特有的历史背景和特殊的功能承担，在推进转型时，应当尊重历史，通盘考虑，系统谋划。对于地方投融资平台公司的转型发展，笔者给出以下建议，供相关部门和企业参考。

投融资平台转型发展的目标考量

地方政府相关部门和企业在谋划投融资平台公司的转型时，要综合考虑并满足以下三个要求：

第一，满足政府债务管理相关要求。政府债务管理改革的要求直接推动着投融资平台公司的转型进程。可以说，政府债务管理改革是推动投融资平台公司转型最核心、最直接的本因。从“19号文”开始明确要求地方融资平台不能再承担政府的融资功能开始，纯粹的融资平台开始陆续剥离政府融资的功能。这些年，投融资平台的转型始终围绕政府债务管理改革要求展开，必须满足相关的条件要求。

第二，满足国资国企改革相关要求。关于国资国企改革的“1 N”政策文件体系陆续发布，相关文件均对国企改革提出了指导性的意见，也提出了很多具体的要求。对于投融资平台公司来讲，转型过程中涉及的一系列问题，都要满足国资国企相关政策文件的要求，符合国资国企改革的发展趋势，避免走“回头路”。

第三，满足所在城市建设发展需要。投融资平台公司在地方国企中通常被定位为一种功能类企业，承担城市建设、国资运营、产业发展等相关的某种或几种功能。每个城市资源禀赋不同、发展阶段不同，对应的需求也不同，而且需求还会随着政策变化和发展进阶而动态变化。因此，投融资平台的转型也必须满足所在城市建设发展的需要。

投融资平台公司 转型发展的战略布局

投融资平台公司通过转型，建议把目标定位为打造成多元经营、自负盈亏，有一定核心竞争力的市场化综合性国有资本投资运营平台，并根据需要，承担投融资、公共服务、国资运营、产业培育等相关功能。

对于国资体量比较大的地方，可以按照行业领域组建专业平台，比如在水务、交通、文旅、农林、产业等领域，分别组建水投、交投、旅投、农投、产投等专业平台。对于资产体量比较小的地方，特别是区县级，建议将分散的投融资平台进行适当整合，最终形成1-2家即可。

在投融资平台转型之际，应注重战略功能定位与业务发展布局，同步推动地方国有资本布局的优化配置。国有资本应逐步从不具有竞争优势的一般市场竞争性领域有序退出，而投入到更具有带动性、外部性、引导性的领域，充分发挥国有资本的引领带动作用。建议投融资平台公司转型时，在业务布局方面重点聚焦以下四个领域：重点基础设施、城乡公共服务、片区综合开发、战略新兴产业。

基础设施业务是立足之基。一直以来，基础设施投资建设都是投融资平台公司的核心功能。尽管不同城市发展水平不同，但是多数地方基础设施仍有较大缺口。在未来一段时间内，基础设施投资建设仍然是投融资平台公司的核心业务，只是基础设施的类型和结构，会根据区域实际情况而有所不同。

公共服务业务是稳定器。此类业务通常有着稳定的现金流，是投融资平台公司收入的重要来源之一。主要包含两个领域：一是市政公用领域的供水、供气、公共交通、污水处理、垃圾处理等；二是社会事业领域的医疗、教育、文化、体育等。通过公共服务来维持城市的正常运营，既是城市运营不可或缺的业务，也是投融资平台公司稳定的现金流来源，尤其是第一类市政公用领域。

综合开发业务是收益来源。地方政府对综合开发的需求非常大。这不是一个简单的单体基础设施项目，也不是一个单纯的房地产开发，而是一个综合的、系统的开发。需要把基建做好，也需要把公共服务做好，同时要把产业引入进来，还要把这些产业服务好，产生税收，带来就业，带动当地的经济发展。通过综合开发业务，将投融资平台化作城市的股东，与城市共同发展，共享城市发展带来的收益。

产业引导投资是未来趋势。地方经济的发展离不开产业，特别是近些年，地方政府对于新兴产业投资的需求特别大。越来越多的地方政府新设产业投资平台，或者赋予传统投融资平台产业引导投资新功能。比较典型的例子就是传统投融资平台合肥建投承担了该地新兴产业投资的功能，取得了不错的效果，引起了行业热议和各地模仿学习。对投融资平台来讲，既然转型要满足城市发展的需要，那么承担产业引导投资功能必然会成为未来的一个主要趋势。

金融服务业务是有机补充。有些地方将投融资平台转型目标定位为金控模式，但对于大部分的投融资平台而言，谈转型为金控，条件尚未成熟。现在确实有不少地方的平台公司有融资租赁、小贷、保理等业务，但这些业务还不能支撑所谓的“金控”，至少拥有银行，或者证券、保险等核心的金融业务，才能真正做到金控模式。对于大部分的平台公司，只能把金融服务业务作为一个有机补充，而非一个金控集团的定位更为现实。

积极布局新型基础设施领域。人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，也属于公共设施、公共服务，具有同样的公益性、外部性，同时要求较高的信息化技术，与城市智能管理、国家信息安全密切相关。投融资平台公司应当利用传统基础设施领域的优势，积极布局新型基础设施，为智慧城市建设、产业转型升级、信息安全保障提供服务。

投融资平台公司 转型发展的保障措施

综合考虑历史背景和行业特性，投融资平台公司要达到转型发展目标、有效推进战略布局，还需要配套保障措施和支撑手段，重点包括存量债务清理与资产整合注入、投融资筹划与模式创新、现代企业制度与市场机制建设等。

（一）存量债务清理与资产归并注入

1.存量债务清理。因为体制的原因，大多数投融资平台公司都会有历史遗留债务问题。现在平台公司存量债务中，可以按照两类分别制定处置措施。

第一类，准政府性债务。主要是指平台公司以市场化方式举借，用于公益性项目建设，但是未纳入政府性债务管理，法理上债务到期应由平台公司负责偿还的债务。这类债务要逐笔清理核实，特别是以内部文件、会议纪要等方式委托平台公司实施的公益性项目，要补签合同，完善手续。可以由项目相关部门与平台公司签订协议，约定履行配置资产、授予特许经营权、支付政府购买服务及财政补贴资金等责任。

第二类，市场化债务。主要是指平台公司以市场化方式举借，用于自身经营性项目，债务到期由融资平台公司负责偿还的债务。对此类债务，由平台公司负责自行筹划、偿还，相关部门按照职责履行监管职能。同时，进一步建立健全平台公司债务统计报告和信息沟通机制，防风险于未然。

2.资产归并注入。在清理存量债务时，需要结合必要的资产整合、资产注入。地方政府要对各类分散的国有资源、国有资产进行梳理、整合，通过分类归并等多种方式，注入平台公司。优质资产的注入，既是债务清理的需要，也是评级提升的需要，目的就是为了提高转型后投融资平台的投融资能级，更好地为地方基本建设和经济发展服务。

重点梳理的资产包括以下几类：第一类，场馆与房产类，包括各党政部门及事业单位所属的酒店、宾馆、文艺场所和培训中心等经营性资产，以及文体场馆、厂房等。第二类，资源类资产，包括土地资源、矿产资源、采砂采石，以及旅游资源等。第三类，市政公用与特许经营类，包括供水、供气、污水处理、垃圾处理，以及广告位、停车场、综合管廊、收费公路、文化景点等。第四类，经营类与产业类国有企业股权。对上述资产分类整合，遵循“能划尽划”原则，注入相应的平台公司，优化资产结构，缓解债务压力，提升资信等级。

（二）投融资筹划与模式创新

地方的投资需求有很多，会涉及各种类型，包括基础设施建设、新城开发、园区建设、产业投资、乡村振兴等，其中会有相当比例的项目交由投融资平台来实施。这时就需要平台公司做好系统分析，做好投融资筹划。就投资主体方面，哪些项目适合平台自己投，哪些适合与社会资本合作来投；就投资模式方面，是选择直接授权，还是授权－建设－运营（ABO）模式，还是政府与社会资本合作（PPP）模式，或者特许经营模式；就回报机制方面，是购买服务，还是以交通为导向的综合开发（TOD）或者以生态环境为导向的综合开发（EOD）模式；就资金来源方面，是银行贷款，还是企业债券，或者债贷结合等。做好投融资筹划，是项目科学实施的前提，是平台公司持续经营的基础。

1.积极利用PPP/特许经营模式。面对诸多的基建投资需求，仅靠政府直接投资，远远不够。PPP和特许经营模式，可以较好地解决政府当期资金难题。因此，PPP和特许经营将是政府重点考虑的模式，投融资平台公司要密切关注，积极参与。

对于投融资平台而言，一种是以政府出资代表身份参与。即对于特定的项目，政府通过公开竞争方式选择社会资本，由投融资平台公司来扮演政府出资人的角色，与社会资本组成合资公司，以社会资本为主来投资、建设、运营相关项目。第二种，以投资人身份参与。即自行或者与外部社会资本组成联合体的方式，通过市场化公开竞争程序参与，中标后对项目进行投资、建设、运营，按照合同约定接受政府相关部门监管，享受应得投资收益。

2.探索应用TOD/EOD模式。投融资平台转型后，大多数公司仍会承担大量基础设施公用事业类项目投资。这些项目大多属于公益类或准公益类，本身并不直接产生收益。但项目建设会对周边商业项目、区域综合开发、地方产业发展等有较强的带动作用。如果单纯就项目论项目，那大多数此类项目的自偿率都是比较低的。我们不能单单看项目本身的经济效益，更要看基础设施全生命周期带来的综合效益。综合效益的体现，就需要构建基础设施项目市场回报机制，建立可持续发展的投资平衡机制。在交通基础设施、生态环境基础设施领域，投融资平台企业可以积极尝试TOD、EOD模式等。通过市场化机制设计，把基础设施项目的外部性定量化，使其全生命周期的综合效益最大化，解决公益性项目投资回报难题。

3.盘活存量资产。靠多年沉淀以及政府注入，投融资平台公司通常拥有一定的存量优质资产。盘活存量资产也是平台公司优化资产结构、提高运营效率、补充资金来源的重要方式之一。

盘活存量资产的方式包括：股权转让、经营权转让（TOT），发行资产支持证券（ABS）、资产支持票据（ABN），以及基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等。对于经营性下属企业，可以考虑股权转让的方式，根据战略发展需要，出让部分股权或控股权甚至全部股权；对于污水处理厂、垃圾处理厂、旅游景区、文体场馆等资产，可以采用TOT模式盘活；对于拥有稳定现金流的供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、收费公路、停车场，以及仓储物流、工业园区等，也可以相应的水费、气费、通行费、停车费、租金等基础设施收益权，申请发行ABS、ABN、REITs等产品。

近年来，国家对REITs非常鼓励，国家发展改革委、证监会等部门发布了相关政策，特别是近期启动的保障性租赁住房项目REITs试点等，投融资平台公司可以重点关注。

4.探索对接资本市场。产业投资是投融资平台公司业务布局趋势之一，做好产业投资，除了招商引资、培育孵化之外，还可以选择收购成熟企业，包括上市公司。对于平台公司来讲，传统业务大多很难满足IPO的要求。近两年，因为宏观经济和资本市场环境变化，以及民营上市公司自身资金问题、接班问题等，出现了出让上市公司控股权的需求，这给了地方平台公司一个很好的机会。

平台公司可以结合当地产业发展需求，寻找合适标的进行并购。不仅解决了民营企业的问题，也解决了当地产业发展问题和自身资本市场对接问题，实现一举多赢。即便在实际操作中上市公司迁址比较困难，但是依然可以依靠新增生产线投资、当地合资等，给当地产业发展带来比较大的促进作用。平台公司也因此拥有了上市公司，对于提升企业管理水平和市场信用等级，以及提高社会影响力、引培高端人才等，均有积极促进作用，能够实现公司质的提升。

（三）现代企业制度与市场机制建设

现代企业制度和市场化激励约束机制是投融资平台健康发展的重要保障。投融资平台公司要实现真正转型发展，就必须实行“自主经营、自担风险”的实体化、市场化运营模式，建立能上能下、能进能出的用人机制。

1.科学构建公司治理体系。前些年因为体制和历史原因，有很大比例投融资平台公司都存在政企不分、法人治理流于形式的问题。平台公司要结合自身情况，科学构建公司治理体系，重点做好以下工作：健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用；正确处理党组织、董事会和经理层等治理主体的关系，理顺党委会前置程序与其他决策流程的关系；推动党管干部原则与董事会选聘经营管理人员有机结合，完善党委会领导班子成员与董事会、监事会、经理层的双向进入、交叉任职的领导体制。总而言之，投融资平台公司要结合自身转型之机，建立既符合市场经济规律，又符合实际情况的国有企业法人治理结构，进一步提升企业的运行效率，将制度优势转化为治理效能。

2.选择合适的管控模式。地方投融资平台公司在转型过程中，因为有做大规模的需求，通常会涉及同类整合、股权划转等。持股的公司中，有的是实际管理的，有的仅仅划并股权、合并报表。另外，平台公司的业务板块一般也是多元复杂的，不仅行业不同，而且经营属性也不同。

在这种情况下，如何建立管控体系，选择何种管控方式，如何对各业务单位、控股企业实施合理、有效的管控，就成为摆在平台公司面前的一个重要问题。首先，要树立管控意识。管控的目的是提高效率、控制风险，管控不是可有可无。其次，要建立差异化管控机制。对于合并报表但非实际控制企业，要做好风险管控，特别是可能影响平台主体信用评级的债务风险等。对于实际控制企业和业务单元，经营性业务建议实施战略管控、经营管控模式；功能类和公益类板块建议实施经营管控、财务管控模式等。当然，平台公司各有差异，还需要根据自身实际情况设计科学、有效的管控体系，并根据条件变化实施动态调整。

3.建立市场化机制。投融资平台的转型成功，建立市场化激励约束机制、市场化选人用人机制必不可少。同时，我们也要认识到投融资平台的特殊性，既不能直接照搬行政事业单位薪酬绩效体系，也不能完全按照一般市场化企业设定相关激励约束机制。要综合考虑具体平台公司的历史背景、经营现状以及当地改革环境，根据不同的功能定位、不同的业务条线，实施差异化的选人机制、薪酬机制和考核机制。

比如，在投融资、资本运作、产业投资等专业技术含量高、市场化程度高的条线，选聘市场化人才，实施市场化的激励约束机制，建立干部能上能下、人员能进能出、收入能升能降的机制。再比如，在纯粹市场化的建筑施工、健康文旅、水务环保、智慧停车等业务板块等探索推进混合所有制改革，引入具有资本优势、运营优势、技术优势等可以资源互补的战略投资人，并考虑一定比例的管理层、员工持股，将引资本与转机制结合起来，把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来。通过上述相关措施，通过配套的市场化机制建设，为平台公司健康可持续发展提供坚实保障。

地方投融资平台公司的转型发展，不可能一蹴而就，不会是一成不变，也难以一言概之。具体实施中，还是要结合地方实际和平台现状，统筹谋划。同时，投融资平台的转型发展，一定要有规范意识、长期意识，注重防范地方政府隐性债务风险。不能用不规范的平台公司转型、不规范的存量债务清理、不规范的投融资模式创新，为后续中长期发展埋下隐患。转型发展过程中一定要把握好“促发展”和“防风险”的关系，实现可持续、高质量发展。在新的发展阶段，投融资平台要抓住新机遇，通过自身转型发展，为投融资体制改革和地方经济发展继续贡献力量。

（作者系中国投资咨询有限责任公司副总经理）

编辑丨叶子