发挥专项债券作用「推进财政提质增效」

2015年以来，专项债券作为我国重要的积极财政政策创新工具不断被运用。数据显示，2019年，我国共发行专项债券25882亿元。为应对新冠肺炎疫情对经济的冲击，中央确定2020年新增专项债券规模达1.29万亿元，政策目标为通过积极有效的扩大投资，实现“六稳”“六保”，并以项目建设拉动整体社会投资规模的跟进与扩大，牵引带动经济尽快进入正常发展轨道。未来一段时间，专项债券作为中央宏观调控政策“组合拳”的必选项之一，将起到为经济发展“提质增效”的作用。在此过程中，促进专项债券功能的有效发挥，需要协调好以下几方面的关系。

协调好规模、速度和质量的关系

随着新增专项债券规模的扩大、发行时间的前移和节奏的加快，更需要保障其发展质量，防止形成资金积滞和资金浪费，确保发行质量。专项债券不同于一般政府债券，其本身是依靠中国财政“四本账”中政府性基金财政体系而设计的，规定有明确的使用范围和偿还保障体系。根据专项债券“资金跟项目走”的使用原则，对使用范围内的项目进行遴选和储备至关重要，这可以确保高质量项目及时得到建设资金，提高资金使用效益。在政策层面，要加强并完善项目遴选和储备机制建设，对重点项目、重点地区给予政策倾斜，也可以鼓励项目间的不同形式组合，这样不仅可以节约项目资金，更能产生项目组合投资的“集聚效应”和“协同效应”，使专项债券资金“好钢用在刀刃上”，真正起到拉动经济上行的“发力点”作用。

协调好财政承压和投资增加之间的关系

目前，我国经济增速下行态势叠加减税降费政策实施，使得各级政府财政收入增长下滑明显，财政承压加重。从2020年第一季度数据看，全国一般公共预算收入45984亿元，同比下降14.3%，受疫情停工停产影响，大部分税种收入都有所降低，其中降幅最大的是增值税和出口退税，分别为23.6%和27.9%。为贯彻落实中央关于“积极的财政政策要更加积极有为”的决策部署，财政政策必须正确看待和处理财政承压和投资增加之间的关系，增加有效投资，积极扩大内需。目前，需要通过增加债务率来解决财政承压的困难，有可能突破3%的上限来增发各类债券，包括最近中央提到的特别国债。如此一来，在债券市场上就形成了各种政府债券发行之间的比较和竞争。对于专项债券而言，其优势空间有可能受到压缩，导致债券融资成本上升、期限下降，不利于项目建设的有效资金投入。这就需要从政策层面增强统筹谋划，协调各类债券的总量和结构配比，在发行过程中引导债券资金的合理流向，以形成有效投资为抓手，提高债券使用效果。

协调好促发展和防风险之间的关系

党的十九大报告指出，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。但保持发展的同时也需要最大限度地降低风险，这就需要处理好促发展和防风险之间的相互关系。从近期来看，随着我国经济总量的增大和国内外经济环境的快速变化，经济发展中不确定性因素增加，对经济风险的防范不能松懈。但风险防范又必须要在促发展的过程中完成，这就要求财政政策工具必须有所创新，且精准有效。对专项债券政策来说，除加强对发行安排、信用评级、信息披露、承销团队组建、发行兑付等制度进行规定外，还要紧跟政策调整和形势变化，提高对债券使用全过程的监督审查，坚持防风险的“底线思维”，确保资金项目合规合格，坐实偿还资金来源，有效控制各类债务风险的发生，筑牢风险防范的“篱笆墙”。

协调好中央财政和地方财政的关系

从改革开放所取得的成功经验来看，正确把握和调整政府间财政关系，发挥好中央和地方两方面的积极性至关重要。从二者的定位和分工来说，中央政府更多是制度供给层面，即涉及全局性、战略性、基础性的工作，重在进行宏观统领和管理；地方政府着重于地区内的制度推行和工作落实，同时，也要求在制度框架内大胆实验、有所创新，把制度推进和工作过程中的经验和问题反馈给中央政府，实现原则性与灵活性相统一、顶层设计与先行先试相协调。

专项债券制度的创新实施，也应协调好中央财政和地方财政的关系。从二者的逻辑关系分析，中央政府基于整体重大风险防范和治理的形势判断，需要及时精准提供创新性制度供给，及时满足地方政府的制度需要。同时，地方政府也要用好用足各项政策实施空间，积极为风险化解探索解决路径，推动降低与化解地方政府债务风险，有效协调保障民生、发展经济与防范风险、稳定社会之间的关系。目前，在地方政府财政收支缺口加大的情况下，应确保专项债券发行“谁举借，谁偿还”，规范债务管理，确保前期准备、中期使用管理、后期还本付息全过程信息公开，严格遵守相关制度规定。

处理好“有效市场”和“有为政府”之间的关系

党的十八届三中全会明确提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在现代金融市场体系中，基于价格机制传导作用，市场主体的融资行为和融资价格之间关系密切。一般情况下，市场主体遵纪守法、信誉度高、信息披露透明及时，其融资债券利率较低，融资成本较小。专项债券是以项目为依托的金融市场融资行为，其市场认可度以及利率水平除决定于项目本身必须符合市场融资限定条件外，也涉及市场交易方对地方政府偿债水平的整体评估。按照市场评估指标体系，地方政府偿债能力包括经济总体表现、财政基本状况、债务规模和风险管控以及社会治理层面等多方面内容。这样，为取得较好市场评价，得到广泛市场认可，地方政府不仅要遵守相关法律规定，而且要主动施政、积极作为，提高行政效率，在经济发展、环境保护以及社会治理等多方面展现出良好的治理成效。

专项债券发行一头连着金融市场，一头连着地方政府，可以充分调动和发挥出“有效市场”和“有为政府”的互动作用。品质优良、信誉度较高的专项债券必然会吸纳更多民间资本参与到国家的重点建设项目之中，提高社会总投资水平，同时，也可以满足大部分投资者“低风险、高收益”的投资回报需求。在疫情防控常态化阶段，可以更好发挥专项债券对社会资本流动偏好的引导作用，提高境内资金向实体经济和复工复产领域的转移，进一步促进中央“六稳”“六保”目标的落实。

专项债券作为一种重要的积极财政政策创新工具，在充分发挥其多方面积极作用的同时，随着发行规模的增加以及经济外部环境的变化，也要对其适时进行政策调控和结构调整，以防范债务风险和违约事件发生，最大程度保障政策工具实施的正向效应。

（作者：史锦华，系中央民族大学经济学院教授，本文系国家社会科学基金重点项目〔19AJL005〕阶段性成果）