专项债券做资本金「专项债用作资本金10大领域」

第137问

为什么轨道项目不可以使用专项债作资本金？

近日，国家发改委在关于苏州市城市轨道交通项目的批复中明确指出：不可使用地方政府专项债券作为项目的资本金。那么，同样都是便利民生的项目，铁路可以使用专项债做资本金，为什么城市轨道交通却不可以呢？

本文将从三个方面进行简单分析：

一、专项债做资本金的政策背景

二、为什么轨道项目不可以使用专项债作资本金？

三、城市轨道交通项目资本金来源及资金组成

一、专项债做资本金的政策背景

2019年6月10日，中办国办联合印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），文件首次提出了专项债可以用作项目的资本金，并且明确了四大领域：国家重点支持的铁路，高速公路，供电，供气项目。

随后在2019年9月6日，财政部和国家发改委进一步将专项债券可用作项目资本金范围扩充为十个领域：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。

二、为什么轨道项目不可以使用专项债作资本金？

从属性来看，城市轨道交通项目与铁路项目都有着类似点：投资大、周期长。既然属性相似，为何不能像铁路项目一样使用专项债做资本金呢？笔者根据工作经验，浅析有以下几方面的原因：

1、顶层政策不支持

国家层面，财政部和国家发改委明确了城市轨道交通不可以使用专项债作为项目资本金。

2、项目重要程度不同

与轨道类似的铁路项目，基本都是国家重点项目，而城市轨道项目皆为当地省市重点项目。

3、政府债务风险防范的考虑

轨道作为一个城市的项目，服务于单个城市，资金来源于当地城市。同时轨道项目属于政府提供的公共服务领域，建设资金来源责任在当地政府，若将专项债券再作为资本金，必然会加大地方政府的债务风险。

2022年2月7日，国家发展改革委关于调整苏州市城市轨道交通第三期建设规划方案的批复【发改基础〔2022〕203号】明确指出，不得以项目可行性缺口补助等各种名义将债务风险转嫁给地方政府，地方政府专项债券不得用作城市轨道交通项目资本金。由于项目资本金的存在是为了规避项目单位采取“空手套白狼”把戏，不用准备任何资金，就能接手超出能力范围外的任务，所以为了严控政府债务风险，在城市轨道交通项目中，项目中资金来源不可全都为债务性资金。

4、投资大、周期长

地铁工程路线长，并且多为地底工程，由于要钻挖地底，建造成本比建于地面高。加上地铁修建影响范围广，通常需要对路线沿线的建构筑物、管线、道路进行拆迁、改造、保护等措施，工程以外的费用比较大。根据数据显示，当前国内地铁修建工程大多为15公里以上，总投资在几十亿至几百亿之间不等，国内地铁每公里投资约为7亿元。

由于需要规划、政府审批甚至项目试验，兴建地铁的前期时间较长。从开始酝酿到付诸行动破土动工需要非常长的时间，短则几年，长则十几年也是有可能的。

5、运营收益低、还本付息压力大

截至2019年底，中国内地40多个城市开通了城市轨道交通，因为其本身做为一个公益性的基础建设投资项目，每年的票务收入，扣除运营成本，大多数项目都处于亏损状态，而运营它们的公司，绝大多数都靠政府补贴度日。截至2019年，除开财政补贴，全世界只有香港地铁，以地铁高票价 房地产的模式，真正做到了自负盈亏还略有节余，而内地轨道交通采取政府主导下的公益导向定价机制，所以单靠自身票务收入，还本付息压力会更大。

三、城市轨道交通项目资本金来源及资金组成

由于轨道交通建设投资金额大，对应融资金额也将不断增大，2015年，国务院印发《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发【2015】51号），明确了城市和交通基础设施项目资本金占比为20%。那既然不能使用专项债券做资本金，要完成一个城市轨道项目的资本金又由谁来出呢？

我国城市轨道项目资本金投资方式主要以政府下属轨道交通企业为投融资主体，由地方政府和轨道交通企业共同筹措项目资本金。其中，政府资金可来源于：轨道交通发展专项资金；市、区(县)财政分摊出资；国家专项建设基金。

轨道交通项目最低资本金比例为20%,融资比例可达80%，资本金以外部分采用多元化的债务融资手段来解决，例如：申请专项债券资金、国内银团（银行贷款）、PPP模式股权融资、PPP模式债券融资等其他融资方式。

综上所述，城市轨道交通项目不支持使用专项债券作资本金。为更好地维持城市轨道交通建设和经营的可持续性,各地轨道交通企业应积极申请国家专项建设基金，争取国家、省、市、区(县)财政支持，落实资本金到位。