林权抵押融资「林权抵押贷款风险」

摘要：
林权抵押贷款是农村金融体系的重要组成部分，在支持林业发展、推动乡村振兴中发挥着重要作用。文中从交易费用视角探讨林权抵押贷款的发展演变规律发现：发展演变的本质是对森林资源价值属性的不断认识与确认，发挥林地的财产功能；发展演变的动力是交易费用通过新的制度安排转化成外部利润，形成规模收益；发展演变是朝着降低交易费用的方向进行。由此提出如下建议：及时改善交易市场环境，鼓励多种市场主体参与贷款交易，不断设计和完善利益分配机制，创新符合林业普惠金融与林业规模化经营双重要求的信贷模式。

在农村经济发展过程中，由于缺乏抵押物/担保物，农户在金融市场上融资能力不足，长期受到信贷约束，进而影响其收入增加和农村经济转型发展。2003年6月，我国新一轮集体林权制度改革率先在福建、江西等省进行试点，在明晰林地产权基础上，赋予了林权抵押功能，林权抵押贷款应运而生。林权抵押贷款创新地将生物资源作为一项可抵押的资产，在巩固和扩大集体林权制度改革成果、打通“绿水青山”与“金山银山”转换通道中发挥着重要作用。在实际工作中各地林权抵押贷款发展进程存在差异，然而在发展中遇到的贷款期限与林业生产周期错配、抵押资产处置权受限等问题具有相似性。因此，本文通过梳理和分析一些先行地区发展林权抵押贷款的经验，剖析林权抵押贷款发展演变的本质规律和内在动力，以期为促进林权抵押贷款的快速健康发展提供参考。

农村金融交易的实质是交易双方对预期收益与风险损失和交易费用进行权衡，以实现收益最大化为原则做出决策。农村金融市场上大量分散的小农资金需求旺盛，但受到信贷约束的比例较高，信息不对称、交易费用和不确定性是产生信贷约束的重要原因。受到信贷约束的农户多数因高昂的交易费用而放弃借款，交易费用是导致部分农户退出信贷市场或转向非正规渠道融资的重要因素。林权抵押贷款中的交易费用同样不容忽视，这导致了银行面对大量农户借贷时选择惜贷、慎贷。由于林木资产是一种生物资产，其具有的自然属性、土地附着性以及林业政策局限性使林权抵押交易具有较强的资产专用性、不确定性和低交易频率，其中不确定性是影响信贷需求的关键因素，资产专用性和交易频率是影响信贷供给的关键因素。

在既有研究的基础上，本文将林权抵押贷款发展演变的过程作为一个整体，根据交易市场中制度环境的改变将其分为3个阶段，从交易费用的视角梳理林权抵押贷款的发展脉络，探讨交易中不同要素发生变化的原因和趋势，尝试回答“为什么贷款主体由借贷双方拓展为收储机构、担保公司等多元主体”“为什么贷款由林权直接抵押贷款衍生出林权反担保抵押贷款、林权小额信用贷款等多种模式”“为什么林权抵押贷款不能完全交由市场而需要政府在各个阶段发挥不同的引导作用”，分析不同发展阶段之间的演变过程，探索林权抵押贷款发展演变的本质规律，为林业金融发展创新提供参考。

1 林权抵押贷款发展阶段分析

1.1 初步发展阶段（2003—2007年）

21世纪初期，我国林业建设过度依赖国家资金，国家预算内资金占比达60%~70%，而社会资金占比较低。2003年6月中共中央、国务院发布了《关于加快林业发展的决定》，提出加强对林业发展的金融支持，赋予了林权抵押功能，林业经营者可依法以林木抵押申请银行贷款。2004年5月国家林业局发布了《森林资源资产抵押登记办法（试行）》，以规范森林资源资产抵押登记操作程序。为加强林业贷款中央财政贴息资金管理，2005年5月财政部联合国家林业局出台了《林业贷款中央财政贴息资金管理规定》。福建、江西、浙江、湖南等省先后探索开展林权抵押贷款，林权抵押贷款成为林农获得资金进而扩大生产的重要渠道。

福建省作为集体林权制度改革的先行地最先尝试开展林权抵押贷款。2004年6月10日永安市某林农以8.4 hm2（126亩）毛竹作为抵押物，获得了农村信用社5万元的贷款。随后，多地开始尝试以直接抵押模式开展林权抵押贷款。林权直接抵押贷款模式是指借款人将其林权证抵押给银行作为债权担保，其关键环节是森林资产评估机构对抵押的山林进行现场勘验和评估，银行根据评估报告与农户签订合同。据统计，截至2008年福建全省各金融机构累计发放林权等林业资产抵押贷款46.4亿元。

在此阶段，贷款交易以直接抵押贷款模式为主，参与主体只有借贷双方，林权抵押贷款发挥的作用有限。贷款供给以政策性银行为主，商业性银行参与积极性不高。林农大多缺少足够的经济实力和良好的信用等级，银行为此设置了较高的贷款门槛，在资产抵押率、利率（一般是基准利率的1.3~1.5倍）、贷款期限等方面要求严格，更倾向于向林业企业和林业大户发放贷款，而普通农户面临信贷约束。尤其是采伐政策调整限制了林木处置权，银行放贷积极性受到打击，贷款条件更加严苛。因此，在林权抵押贷款初期，仅有信用相对良好的林业企业和林业专业大户能够满足贷款条件。

1.2 改革创新阶段（2008—2016年）

林权抵押贷款解决了部分林业经营者的资金需求，但也暴露出林农“融资难、担保难、贷款贵”而银行“评估难、监管难、处置难”等问题，贷款制度需要进一步完善。2008年7月国务院下发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，强调要推进林业投融资改革、开发适合林业特点的信贷产品、完善林业信贷担保方式。2009年9月，财政部和国家林业局联合出台《林业贷款中央财政贴息资金管理办法》，对符合要求的林业贷款适当提高贴息率、合理延长贴息期限。2016年11月国务院在《关于完善集体林权制度的意见》中强调要鼓励、引导市场主体对林权抵押贷款进行担保，支持各地开展林权收储工作。

在政策指导下，林权抵押贷款的内涵不断丰富，各地政府、林业部门积极牵头进行改革与创新，先后搭建林业金融服务中心，出资建立担保平台，引导更多的主体参与市场交易，如为借款人担保或提供其他金融服务的担保公司、收储机构、林业合作社等（下文统一简称中介），交易主体愈加丰富。而借贷形式不仅有直接抵押，还积极发展林权反担保抵押贷款模式，即借款人以林权证向具有担保能力的中介机构提供反担保，获得担保后再向银行贷款，具体有“林农 收储中心 银行”模式和“林农 担保公司 银行”模式等。以“林农 收储中心 银行”模式为例，办理贷款的关键是收储机构对所担保的抵押贷款有兜底责任，即向银行承诺负责处置不能按期偿还贷款的林权抵押物以及偿还贷款本息。在实践中，福建省三明市大力发展以林权收储为核心的林权抵押贷款，截至2016年已成立12家林权收储机构，全市累计发放林权抵押贷款总额102.1亿元。

在林权抵押贷款的改革创新阶段，在“林业经营主体、中介、银行”的三角关系下（图1），通过形成委托—代理关系实现多方共赢。中介发挥资产评估与林地管护的专业优势，降低信贷风险发生的概率和减轻风险损失的程度，并按照贷款金额的一定比例（一般不超过1%）收取服务费获利。同时，银行适度扩大信贷规模，林业企业和林业专业大户能够以批发价利率（最高按银行基准利率的20%上浮）获得更长期限（企业最长15年，个人最长30年）的贷款，解决了贷款期限与林业生产周期错配的问题，贷款数量快速增长。但以反担保为主的抵押贷款模式依然仅适合具有一定规模的林业企业和林业专业大户，普通农户很难满足收储或担保的最低要求。

图1林业经营主体、中介、银行利益协调机制

1.3 普惠发展阶段（2017年至今）

随着集体林权制度改革不断深化，福建、浙江等地逐渐完善林权监管、交易、流转等配套机制，森林资源成为“绿色银行”，面向林业企业和林业专业大户的林权抵押贷款基本已走向正轨。盘活普通农户手中的森林资源，需要林业金融与普惠金融协同发展，满足广大普通林农的资金需求。自2004年以来，每年中央“一号文件”均强调农村金融问题发展的紧迫性和推广普惠金融的重要性。2016年11月国务院下发《关于完善集体林权制度的意见》，提出到2020年林权流转和抵押贷款制度更加健全的目标。2017年12月，中国银监会、国家林业局、国土资源部联合发布《关于推进林权抵押贷款有关工作的通知》，进一步地提出到2020年林权抵押贷款业务要在适合开展的地区基本覆盖的目标。

在普惠林业金融推广中，森林资源的资产价值性质不断得到市场认可。福建三明建成林权交易网、森林资源收储中心、林业金融服务中心等平台，方便办理林权确认、评估、变更、过户、担保、处置等业务；浙江丽水开展数字化林权信息和资源资产评估，建立以户为单位的森林资产信息卡，为评定信用等级提供数据支撑；江西与蚂蚁金服合作，依托信用大数据和金融科技，建设省级林业金融服务平台。多地探索适合普通农户借贷的信用担保抵押贷款模式。以“林农 合作社 银行”为例，其创新地以村为单位成立林业专业合作社，农户以其拥有的林权作为反担保，依托合作社小额担保基金获得担保贷款。江西推出“林农快贷”等林业金融产品，至2020年末累计发放林权抵押贷款252.79亿元；截至2020年3月，福建三明累计发放林权抵押贷款140.70亿元，累计抵押山林92.61万hm2（1 389.20万亩）；截至2020年11月，浙江丽水累计发放林权抵押贷款23.28万笔计286.05亿元，占浙江省一半以上份额。

在该阶段，政府结合各地实际利用林业大数据等手段建立符合林区农户特点的信用体系。林业合作社的成员彼此了解，利用“社会网络”能够有效地甄别出信用良好的农户，农户通过参与合作社集体担保提高信用等级从而获得贷款。森林资源资产的价值进一步被认可，农户拥有的承包山、自留山也可作为贷款标的物，农户的授信额度最高20万元，贷款月利率不超过5.9‰（最高上浮不得超过同期贷款基准利率的50%），一次授信后3年内能进行多次小额贷款，同时林业专业合作社收取年服务费（一般不超过贷款金额的1%）作为收入来源。

2 林权抵押贷款演变的经济学分析

2.1 林权抵押贷款中的交易费用

林权抵押贷款的抵押物是指林地使用权或林木所有权，但在实际交易中具有抵押价值的是依附于林地的林木所有权。理想的抵押物应具有易处置、易变现、价值保值的特点，而林权抵押物具有较差的计量可靠性和资产流动性，因此林权抵押贷款具有更高的信贷风险和交易费用。林权抵押贷款的出借人多为农村信用社，其承担的交易费用贯穿整个贷款过程。事前交易费用体现在银行审核借贷对象征信情况、评估抵押资产价值、确定合同细则等诸多环节，包括信息搜寻费用、代理评估费用、合同讨价还价费用等；事后交易费用体现在风险管理和处置抵押物的环节，包括风险管理费用、处置抵押物费用等。林权抵押贷款的借款人指有贷款需求的林业经营主体，不仅包括小规模经营的普通农户，还包括林业企业和林业专业大户。借款人在申请贷款过程中的交易费用包括金融知识学习费用、信息搜寻费用、交通费用、等待审批费用等。

2.2 森林资源资产化：林权抵押贷款发展演变的本质规律

森林资源资产化是林权抵押贷款发展演变的本质规律。林权抵押贷款发展演变的实质是人类对森林资源价值属性的不断认识与确认，是一个从确认林木的物质价值到通过森林资源开发利用产生的经济价值，再到林地作为信用担保品发挥的财产价值，将固定在林地上的资源价值盘活，使其进入流通领域的过程。在林权抵押贷款初步发展阶段，金融市场对林木资产的价值确认十分严格，银行对林权抵押物的风险防控经验不足，在交易制度不完善的情况下，交易费用的存在影响了借贷双方的积极性。首先，信息不对称使得双方交易前搜寻信息耗费大量的时间成本；其次，银行缺乏评估林权价值、监督与处置林木资产的专业人才，再加上林业政策调整频繁，加重了银行风险管理和处置抵押物的负担。最后，林权抵押贷款申办手续复杂，各环节审批时间长，农户需要多次往返银行网点，部分林农考虑到时间成本和交通费用后放弃了贷款申请。充分认可森林资源资产化是完善贷款制度的前提，森林资源不仅具有经济价值而且具有生态和社会价值，在确认森林资源资产抵押价值过程中，政府需要加强引导，尤其是确定森林资源具有公共商品属性的那部分价值更需要政府发挥作用。在发展过程中，各地政府积极制定政策以优化市场交易环境，通过贷款贴息、出资担保等手段不断引导社会认可森林资源资产的经济价值甚至生态价值，使可抵押的森林资源范围逐步扩大，进而创新贷款制度，使自留山林权、生态公益林或天然商品林补助收益权也能抵押。在新旧制度与模式的变化中，风险防控机制更加完善，针对具有一定规模的林业企业、林业专业大户等积极发展以收储担保为主的贷款模式，针对经营规模小、林权分散的普通农户积极发展以信用担保为主的贷款模式。

2.3 交易费用内生化：林权抵押贷款发展演变的内在动力

交易费用内生化是林权抵押贷款发展演变的内在动力。规模净收益是林权抵押贷款发展的必要前提，借贷风险和交易费用是限制林权抵押贷款发展的重要因素，因此推动林权抵押贷款持续发展的关键是有效控制风险和降低交易费用，提高贷款规模净收益。其中，交易费用在新的制度安排下内生为市场主体的外部利润，是林权抵押贷款发展演变的内在动力。在政府的引导下，林权抵押贷款的交易关系不再局限于借贷双方，中介机构参与确定抵押资产价值的过程以及承担部分贷款的风险，促进了金融交易并获取了收益。在收储担保机制下，收储机构负责牵头价值评估和资产管理，从林业专业化角度向银行提出建议，节约了银行信息搜寻费用和代理评估费用；收储机构对抵押资产具有兜底责任，倒逼其对贷款项目监管更为严格，降低资产在抵押期间灭失、损毁的可能，分散银行的处置抵押物风险。由此产生委托—代理关系，贷款效率越高则交易费用越低，规模净收益越好，进一步推进了林权抵押贷款的发展。

在信用担保机制下，林业专业合作社利用“社会网络”识别农户的信用情况与林地经营情况，降低银行信息搜寻与代理评估的交易费用，合作社内部拥有抵押物处置权，成员间相互了解并相互监督，借款农户会更注重在“圈子”中的声誉，约束其积极履行还款义务，减轻银行风险管理和处置抵押物的负担。合作社成员通过多次担保合作、循环贷款，提高了农户的信誉感，极大地避免了交易风险和节约了交易费用。在林权抵押贷款的发展演变中，交易费用在收储担保、信用担保等机制中不断地内生化，即部分交易费用在新的发展阶段中被市场制度与交易环境所吸纳，转化成外部利润，提高市场主体的收益，不断促使交易费用内生化，而在新的制度安排下也产生新的交易费用，交易费用内生与产生的过程循环反复，推动林权抵押贷款不断演变。

3 建议

交易费用是影响林权抵押贷款发展的关键因素，未来林权抵押贷款的演变应继续朝着降低交易费用的方向进行，林权抵押的概念将愈加丰富，森林资源的生态功能、社会功能同样具有抵押价值，林权抵押贷款将更大限度地发挥林地的财产功能，成为农民获得金融支持的重要途径。在已有的合作造林、托管经营等多种经营模式基础上，政府需联合金融机构进一步探索发行林业股权证、债券等有价票券，将林地的收益股权化、证券化，并赋予质押贷款的功能，减少实物抵押产生的交易费用，实现森林资源由资产化逐渐向资本化发展，进一步放大森林资源的融资价值。

3.1 农村信贷市场失灵时，政府应发挥桥梁作用及时改善市场环境

农村金融市场中信息不对称情况严重，而且林权抵押物资产专用性高，林权抵押贷款交易自我扩张的动力不足，仅靠市场自发调节难以达到资源有效配置，需要政府适度地发挥作用改善市场环境。林权抵押贷款的市场环境主要包括2个部分：一是市场外部环境，主要指法律、政策等；二是市场内部环境，主要指交易场地、基础设施、配套服务等。政府作为连接借贷双方的桥梁，应进一步通过明确林权抵押的法律要求、颁布金融指导政策建立有序的市场外部环境，运用互联网、大数据等技术探索林权资产信息化管理制度，完善森林资产信息档案，建立“银政林”信息共享机制，优化市场内部环境，促使交易双方及时获得有效的市场信息。

3.2 鼓励多种市场主体参与交易，提高林权抵押贷款市场的整体收益

市场主体多元化有利于形成降低交易费用的合力，农民、中介和银行间通过委托—代理、多次合作博弈等形成更稳定的借贷关系，能够减轻交易中的摩擦。不同的市场主体发挥比较优势，将一部分原本由借贷双方承担的交易费用转化成其他市场主体的收益，在促进双方交易的同时提高了第三方的效用，最终实现交易市场的帕累托改进。因此，各地在发展林权抵押贷款时应注意引导多元主体发挥作用。例如，收储担保公司承担监管和处置抵押物的功能可以弥补银行在林业管理技术上的不足，降低交易中的不确定性；林业合作社、互助小组等乡村组织占据着天然的信息优势，承担考察农户资格和评价林权价值的工作，有助于提升团体信用并减轻银行风险。

3.3 实现林权抵押贷款长效发展应以良好的利益分配机制为基础

收储机构、担保公司、合作社等中介是否愿意参与交易，关系着林权抵押贷款的可持续发展。在林权抵押贷款的发展演变中，不仅要注重交易费用与外部利润的转换，更要重视贷款制度创新中交易主体利益分配问题，即林业经营主体、中介、银行是否就风险分散和利益分配达成一致。在目前的林权抵押贷款利益分配机制中，中介既为农户提供担保服务又承担银行管理贷款的风险，而银行占据绝对的话语权，农民为获得贷款只得承担全部的中介服务费用。林业专业合作社等中介的本质仍是农民组织，利益分配长期偏向银行不仅会影响农民借贷决策，也会减弱中介参与交易的积极性。因此，在林权抵押贷款未来的发展中，若想保持多元主体参与交易的动力，必须不断设计和完善利益分配机制。

3.4 创新信贷模式要满足林业普惠金融与林业规模化经营的双重要

求金融机构需及时对贷款模式和产品进行调整和创新，满足贷款需求的多样性和层次性。林权抵押贷款的普惠发展不仅表现为交易量和交易范围的扩大，更体现在交易手段的丰富性。林业经营主体的资信情况与信贷需求存在差异，信贷模式不能一概而论，金融机构创新多种信贷模式不仅有助于更好地认识和理解林权抵押贷款的内涵，适度扩展可抵押的范围，还能降低由于借贷规则限制产生的交易费用。此外，林业生产经营需要适度规模化，林权抵押贷款的发展既要发挥普惠金融的作用也要满足林业规模化经营的要求，形成“不是人人经营山林，但人人都能从中受益”的局面。

第一作者：牛胜男，北京林业大学经济管理学院硕士研究生，研究方向为林业经济理论与政策。

通信作者：李红勋，博士，北京林业大学经济管理学院教授、博士生导师，研究方向为林业经济理论与政策。

来源：《世界林业研究》