政府专项债存在的问题「项目专项债和政府专项债的区别」

来源：现代咨询

作者：康峰

自2021年9月，财政部布置报送2022年地方专项债券项目资金需求以来，目前专项债项目的发行储备仍然充足。2022年3月29日国务院常务会议指出，用好政府债券扩大有效投资是带动消费扩大内需、促就业稳增长的重要举措，并新增地方政府专项债3.65万亿元。

那么，从2021年下半年开始，各地政府和发改部门相继出台了强化项目谋划储备、加快推进前期工作的政策文件，主要的措施还是在部委的职能框架下落实具体的审批和配合工作，但仅仅是部门间协调还不能从根本上解决问题，财政部2021年要求地方政府建立跨部门的、由省、区、市分管政府领导负责的协调推进机制，这项工作将实质性影响到各地政府专项债券项目的后续储备工作，各地政府应当积极理顺多部门协同谋划推进和储备机制，从四个方面解决好优质项目储备不足的问题。

一、专项债项目包装已成为稳定区域经济增长的重要措施

当前，我国面临的国际形势更趋复杂严峻，在疫情反复冲击影响下，经济下行压力进一步加大，根据中央经济工作的要求，地方政府要把稳增长放在更加突出的位置，亟须发挥基础设施投资拉动对地方经济的重要影响，稳定各方预期，保持区域资本获得的竞争力。

2022年，地方财政资金普遍紧张程度加大，整体债务风险防控政策又持续发力，虽然各地出台了相关的房地产刺激政策，但是财政土地出让金收入的下滑形势短期很难得到有效改善，地方政府项目投资的资金来源成为重大问题。

地方政府专项债券作为目前政策支持度好、下达速度快、利息成本低的重要资金渠道，其在地方基础设施项目投资资金来源中的占比会逐步提高，并且在很大一部分区域会成为主要资金渠道。

要切实提高地方政府各职能部门的思想认识，不能还停留在把专项债券谋划储备发行工作仅仅作为一种项目融资的渠道，要深入认识到专项债券项目资金争取是近中期政府稳定区域经济发展的重要措施。

要加大地方政府对专项债券项目的包装工作力度，以国家相关的政策、法规为导向，以财政部对地方专项债融资项目的具体要求为核心，以科学性、合理性和可融资性为标准，提高对专项债项目谋划和包装工作的重视程度，满足统筹级别和督导工作的要求，为地方经济发展筹集更多的专项债资金。

二、专项债项目匹配度已成为这类项目能否配套融资的标准

前期地方政府对专项债券项目发行和资金管理的问题主要包括两个方面，一方面是除债券资金额度外地方政府的项目配套资金无法解决，给项目建设和财政资金统筹带来了困难，2021下半年开始各省相继放开了专项债券项目配套融资的实际执行政策，相关金融机构也积极跟进，同时项目额度安排更宽松、资金更集中，基本从机制上解决了债券资金“撒胡椒面”的问题，另一方面是有资金需求的项目往往不能达到专项债券发行的“经营收入覆盖还本付息”的要求，导致现有谋划的项目很难和专项债券发行的政策相匹配。

在长期依赖土地财政的情况下，地方政府项目谋划的逻辑导向已经相对固化为“区域开发—基础设施提升—土地出让”的土地财政投资循环，2021年以前的专项债券项目储备已经基本将地方政府各行业主管部门长期的项目谋划中积累下来的经营性项目需求梳理结束，有经营收入的公共服务项目在政府谋划的项目库中的占比相对较小，给后续专项债券发力稳定经济带来了限制。

地方政府必须充分认识到在保持宏观杠杆率基本稳定的前提下，在逐步降低土地财政依赖程度的要求下，地方政府不得不解除以土地出让为导向的城建思维惯性，以“城乡经营”为导向，把运营类的公共服务项目的谋划工作提高到足够的高度，从土地平衡向运营平衡转变，学会“城市更新”和“城乡经营”两条腿走路。

三、储备库建设已成为衡量地方投融资机制完善与否的重要因素

前期地方政府专项债券项目谋划储备的工作方式主要是“捞”“筛”“补”的工作方法，在存量谋划项目中，“捞”符合有收益条件的项目、“筛”前期工作基本推进的项目、“补”发行前的重要前期手续，工作的临时性、突击性较强，没有形成稳定、长期的工作机制，在存量谋划项目不足的情况下，新增入库项目的谋划工作往往“手忙脚乱”。

地方政府应当积极依托专业咨询机构的力量，由财政和发改部门共同推进，积极引导行业主管部门参照国家部委的相关鼓励政策以及其他地区已经发行的行业案例，在积极谋划政府专项债券项目基础上，谋划建立稳定的专项债项目储备库，从而稳定推进政府投融资机制的运行和管理。

四、创新思路协调推进是更好更快利用专项债资金的有效做法

随着国家和省级专项债券发行机制的不断完善，用款范围和支出效率层面的问题会逐步得到解决，项目债券发行和投资用款进度的匹配会越来越好。针对目前专项债券项目谋划数量较少、质量不高、债券融资量低等问题，建议地方政府进一步加强超前谋划，并建立起从项目谋划到统筹协调的机制，根据区域发展规划和重点领域，立足区域功能定位、规划重点和区位优势，因地制宜谋划区域协调发展项目，创新项目谋划思路。

首先，要加强区域项目资源开发整合，通过“肥瘦搭配”，将有收益和没有收益的相关项目进行整体谋划。

其次，要打破行政区域限制，按条线梳理项目，打包性质相同的项目，统一谋划，整体申报。对区域内项目进行整理，对同一项目内各个配套基础设施统一谋划，整体申报。

第三，要通过梳理政府投资计划项目清单，对清单内跨部门、跨行业的有关联性的项目统一谋划，整体申报。

第四，要结合地方政府债务管理数字化系统的建设和利用，逐步建立起专项债券项目库管理，分类建立“储备库、发行库、执行库”三个子库，实行一体化管理、滚动接续，提高专项债券项目储备效率。特别是在当前严控地方政府隐性债务的背景下，如何通过加快建设国资国企数字化云管控平台，结合对政府投资项目的资金、债务和未来项目运营管理，进行科学管控，这对于合理使用政府专项债资金和社会化资金，也是十分重要的。

作者简介：康峰，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部总经理、现代研究院高级研究员。

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