专项债券资金使用问题「三万多亿地方专项债」

地方政府专项债券（下称“专项债”）规模快速增长，债务余额近19万亿元。这笔巨额资金无疑对稳投资稳经济发挥积极作用，但如何更好地发挥资金效应成为政府、市场共同关心的话题。

近期不少市县相继披露了去年预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”），其中，多数地方对专项债使用管理情况进行审计，包括贵阳、泰州、常州等地方均发现去年大额专项债资金闲置问题，一些地方专项债资金被挪用至偿还旧债等，还有些地方发现专项债资金未纳入预算、超进度拨付、多付资金、未落实绩效管理等问题。

多位财税专家告诉第一财经，官方已经高度重视上述问题，并采取一系列举措，比如7月在全国全面推广专项债穿透式监测，通过信息化手段及时发现问题，督促资金高效使用等。今年稳增长压力较大，为此上半年发行3.4万亿元新增专项债，速度前所未有，为了充分发挥资金效益，上述问题应该引起重视。

资金闲置“顽疾”再现

自从2015年专项债问世以来，专项债规模快速攀升，为应对疫情冲击，加大稳投资力度，2020年之后连续三年新增专项债规模超过3万亿元。财政部数据显示，截至今年5月底，地方政府专项债务余额约18.9万亿元。

这笔巨额专项债资金主要投向交通、市政等重大基础设施等领域，是政府促进投资、带动消费扩大内需、促就业稳增长的重要举措，为稳定宏观经济发挥重要作用。

为了用好这笔巨额资金，近些年大多数地方审计会专门对当地专项债资金发行管理使用情况进行审计，并在上述审计报告中披露。第一财经梳理发现，部分专项债项目资金闲置问题是多地审计报告发现的一大共性问题，而这也是老问题。

贵州省贵阳市审计报告指出，去年部分项目推进缓慢，专项债资金闲置。贵阳市卫生健康局及息烽县等4个地区6个专项债项目未按期开工、完工、未按绩效目标完成工程进度等，造成资金闲置，涉及约8.7亿元。六盘水市审计报告称，去年当地新增专项债资金闲置4000万元。

江苏省泰州市审计报告称，当地个别政府专项债项目建设缓慢。2020年6月以来，泰州市财政局共拨付市交产集团海军南路综合停车场项目政府专项债资金6600万元。截至2022年3月底，项目主体工程尚未开工。

江苏省常州市审计报告也指出，该市第七人民医院二期工程项目于2021年8月获得专项债资金3500万元，至2022年3月末尚未使用。

多位地方债专家告诉第一财经，专项债资金闲置导致政府白白支付利息，而且影响债券资金对有效投资的拉动，也为未来债券资金偿还埋下了风险隐患。而导致专项债资金闲置的一大主因，是部分专项债项目前期准备工作不扎实，比如，为了获得额度仓促申报不具备开工条件的项目等，最终导致“钱等项目”。

为了稳经济，今年专项债发行进度之快前所未见。根据最新公开发债数据，今年上半年全国地方政府新增专项债规模约3.4万亿元，比去年同期增加约2.4万亿元。其中，6月份地方发行新增专项债约1.37万亿元，创近些年单月新高。专项债密集提速发行，这也使得资金闲置等问题更加受到关注。

中国财政科学研究院政府绩效研究中心王泽彩研究员告诉第一财经，一些地方由于优质项目储备明显不足，“拍脑门”“短平快”“乱摊派”加剧了债券资金使用的不规范性，出现使用违规、滞留国库、长期闲置等。专项债项目实际落地不及预期，不利于形成实物工作量，导致投资增速明显慢于专项债发行速度，削弱了专项债对经济增长的支撑作用。项目收益难以覆盖本息，地方政府对“借新还旧”形成依赖，进一步增加地方政府债务规模与债务风险。

多举措规范专项债使用

其实，近些年专项债资金闲置问题早已受到财政部等重视，近些年采取了不少硬举措来解决这一问题。

比如，今年专项债项目申报时间大幅提前，而且审核更加严格，这使得地方可以把项目前期准备工作做得更加扎实。财政部7月份在全国全面推广穿透式监测，通过信息化手段，穿透了解项目单位建设运营情况，可以及时纠正资金闲置问题。另外，财政部、各省财政厅等建立了专项债支出进度通报预警，督促进度慢的地方改进，否则削减未来专项债额度。

另外，财政部去年已经出台指引，允许并规范闲置专项债资金调整至其他符合要求的成熟项目，以充分发挥专项债资金效应。此前不少省份依规调整了部分专项债项目资金用途。

不少省份建立了专项债闲置资金超期收回机制。比如，山西对专项债资金下达项目单位12个月后仍未支出及其他闲置或违规使用的专项债资金，统一收回并按程序调整用于其他急需资金的项目。

除了资金闲置问题外，一些地方还披露了专项债资金违规使用等问题。

比如，贵阳市审计发现，去年下辖乌当区和修文县挪用专项债资金14981.92万元用于归还平台公司债务、非专项债项目支出及有关征拆工作经费等。

对于专项债投向，财政部早已设立正面清单和负面清单，严禁将专项债资金用于置换存量债务、楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，依法不得用于经常性支出。

中国社科院大学教授吉富星告诉第一财经，近年来，“资金等项目”、资金违规使用等问题已得到很大改善，但今年进度加快后，少部分地方前期工作不扎实、使用管理跟不上等因素导致一些局部问题。

此外，一些地方审计报告还发现，部分地方存在专项债资金收支及项目对应的收益未纳入预算管理、超进度拨付资金、多付资金及未按规定设置专户等问题。

为了充分发挥专项债资金稳经济效应，尽快形成实物工作量，国务院要求各地力争在8月底前将3.45万亿元专项债基本使用完毕。各省份也按照这一部署，加快拨付专项债资金，尽快发挥债券资金稳投资补短板效应。

专项债绩效管理需强化

为了提高专项债资金效益，去年财政部印发了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，对专项债项目资金绩效实行全生命周期管理，涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节，实现“举债必问效、无效必问责”。

不过一些地方审计发现，部分项目绩效管理没有真正落实到位。

山东省莱阳市审计报告指出，部分专项债项目未按规定开展事前绩效评估。未对绩效目标进行审核批复。未对绩效目标执行情况进行监控。福建省福州市审计发现，去年政府债务尚未纳入绩效管理。

王泽彩告诉第一财经，审计部门发现的问题是地方政府对专项债“重发行、轻管理”的具体表现。对专项债绩效实施管理是解决这些问题的重要抓手。

不少省市相继出台了当地的专项债资金绩效管理办法。比如，采纳上述审计意见，福州市财政局印发《政府专项债券项目资金绩效管理办法》，通过全周期绩效管理，推动提升债券资金配置效率和使用效益。

王泽彩建议，各地要强化绩效导向下的项目识别准备，健全完善专项债项目库。对于适宜采用政府专项债模式发行，有科学的可行性分析、细致的初步设计及概算，完备的资金平衡方案，可量化的过程和目标，能产生较高经济效益、社会效益、生态效益的项目优先安排入库和批复债券规模。

“在资金跟着项目走、项目跟着规划走的要求下，将绩效理念与管理方法融入专项债项目的整个生命周期，通过事前绩效评估、事中绩效运行监控、事后绩效评价与结果应用，确保项目执行可查、可控和资金使用有理、有效。”王泽彩说。

他建议，依据全面实施预算绩效管理意见，建立分行业、分领域、分层级的专项债绩效指标体系，加快启动事后绩效评价，加强绩效评价与评价结果应用，严格激励相容和终身问责机制，压实地方政府债务资金使用与偿还的主体责任。

除了提高今年已发行专项债资金效应外，下半年专项债增量政策也受到业内关注。由于上半年基本把今年新增专项债额度发完，下半年新增专项债发行存在“空窗期”。为了支撑基建投资，多位财税专家告诉第一财经，下半年可以考虑动用存量专项债额度，或者提前下达并使用2023年部分专项债额度。