2021年新增专项债「2021年专项债投向」

作者：沈奇 安然

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2020年专项债保持高增长

财政部数据，截至11月底，年内累计发行地方债62602亿元，新增债券44945亿元，再融资债券17657亿元。

专项债券发行额为40299.95亿元，其中新增专项债券35466亿元（11月无新增），完成全年计划（37500亿元，较去年增加幅度达74.42%）的94.6%；除用于支持化解地方中小银行风险部分外，完成进度99.9%。

截至10月31日，已支出的年内新增专项债券资金达3.06万亿，占发行规模的86.28%。表明新增专项债券不仅发行加速，而且资金使用情况良好。

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过去三年专项债大发展

过去三年是我国政府专项债券一个重要的发展时期，完成了由探索到推广再到高速发展的进阶。

宏观层面，土储、收费公路和其他类专项债的试点或管理办法在2017年中发布，棚改专项债试点办法2018年3月发布，风险管理、投资方向、资金使用约束、监察及调控机制等方面的政策在实践中不断调整、跟进补充，专项债券新增额度在此过程中逐年攀升。

发行数据看，发行规模增长，今年1-11月专项债券发行额已是2018年的2倍还多，且发行节奏显著提高；长期债发行占比迅速增加，10年期及以上占比达77.05%，1-11月发行的专项债券平均期限14.78年；专项债券资金使用范围不断扩展，今年新增部分专项债券，其他类占比为83.7%，基本对地方政府要做的“具备一定收益的公益性项目”实现了覆盖。

微观层面看，省级地方政府作为项目发行主体，基本都已经根据自身情况建立了项目申报、评审、发行的流程和项目储备库，省级以下人民政府作为申报和项目实施的主体，大多数已完成认识转变，将专项债券作为地方建设重要资金来源纳入统筹。

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专项债对于稳投资，特别是抗击疫情发挥了重要作用

专项债券的举债主体为省一级人民政府，责任明确；利率低，发行程序相对简单；资金由相应项目建成后的收益偿还，不计入财政赤字，且项目可采用“专项债 市场化融资”的方式灵活融资，对财政形成的压力相对较小。2020年疫情之下，公共财政收入大幅减收，民间投资恢复乏力，专项债券再度提速增效，新增专项债券资金快速投入使用支持项目建设，重点用于国务院确定的七大领域，并积极支持“两新一重”及国家重大区域发展战略。

数据显示，前8个月累计发行新增专项债31789.82亿元的投向，用于基建项目的比例达70.1%。之前3年此项占比分别为31.2%、22.7%、34.1%，专项债资金用作项目资本金的规模也大幅增加，对基建的撬动和杠杆作用均明显增加。专项债券成为积极财政政策的重要抓手，对社会融资规模企稳提供了支撑，10月末社会融资规模存量为281.28万亿，同比增长13.7%，全国政府债券余额为44.95万亿，增长20.9%，其中地方政府专项债务129576亿元，占地方政府债务的50.2%，在“六稳”、“六保”以及抗击疫情稳增长中发挥了重要的作用。

同时，地方政府作为举债主体，使用专项债券融资，投入地方基础设施建设项目，可以起到“开前门、堵后门”的作用，一定程度上遏制地方政府使用融资平台举债的不规范行为。

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近期地方国企债券违约敲响的警钟——借的钱是一定要还的

2020年4季度，华晨、永煤等地方国企连续发生债券违约，也为地方政府专项债敲响了警钟——借的钱是一定要还的。专项债券是政府借的钱，2021-2026每年到期的地方债规模均超过两万亿元，2023年到期规模更是达到3.55万亿，高速发展的专项债将迎来第一波考验。

专项债存在的基础是对应的政府性基金收入和项目专项经营收入，如果相当大的比例依赖借新还旧，势必将会动摇专项债的发展基础。

此外，央地财权分配需要解决，加强财权与事权的匹配。稳投资稳经济压力很大，地方政府财权与事权不匹配，加杠杆是自然的举动。但同时，地方财权事权的相应管理约束机制也应随调整而完善。

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从注重数量到注重质量，专项债面临调整

一是专项债与稳投资的关系，过去三年累计专项债投入已经超过6万亿，但从固定资产投资数据看，即使排除2020年疫情的特殊影响，专项债只能说是起到了稳投资的作用，但并未使固定资产投资增速显著回升，这个结果是否达到了专项债顶层设计的初衷？这个问题需要在经济恢复的今天进行反思与调整。

二是专项债券的投资范围与《政府投资条例》的关系，条例规定“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主”，既要公益性，又要有收益，专项债应当努力扩大而不是压缩企业经营空间。

三是专项债的总量控制。10月末全国地方政府债务余额258074亿元，2020年全国地方政府债务限额为288074.3亿元，其中专项债务限额145185.08亿元。财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾12月8日表示，“在宏观经济好转后，法定债务，特别是专项债务规模要逐步“退坡”，防止形成路径依赖和债务风险持续累积”。

四是完善资金使用调整和信息披露。今年7月末发布的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途，并约束调整方向；确需调整用途的，原则上应当于9月底前完成。根据实际情况能调整响应是政策的发展方向。

来源：中诚信国际研究院

五是专项债的核心是地方政府使用非预算收入—政府性基金收入作为还款来源举债，因此地方政府专项债的规模增长需要对应的是地方政府政府性基金收入的大幅度增长。众所周知，地方政府的政府性基金收入主要来源是土地出让收入，如果通过地价上涨土地收入大幅增长，势必推动房地产泡沫进一步膨胀，但是不通过地价上涨推动政府性基金收入上涨，专项债的还本付息来源将会出现很大不确定性。

专项债券全生命周期的风险防控需持续加强，核心发力点还是在项目自身，是否把钱花到该花的地方，谁在使用、谁来监管，收益是否纳入专户。以及加强对地方政府及其各个部门或者平台公司这些“实际发行使用人”的行为约束，切实做到穿透式、全过程监管。

专项债的2021年注定是个十字路口，调整、巩固，才能再提高。

（全文完）