地方债务形成的根源「地方债务」
张明 中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任
在新发展阶段，正确认识和妥善化解地方政府债务风险是“统筹发展与安全”的要求。地方政府债务问题持续引起了社会各界高度关注。追根寻源，地方政府债务这样大的问题因何出现？
本刊记者采访了中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任、研究员、博士生导师张明。
地方政府长期大量举债，是地方政府债务问题最核心的事实之一。这说明地方政府财政收入持续小于财政支出，地方财政收支长期存在显著缺口。实际上，如果要追溯地方政府债务问题的源头，不得不提到的是1994年的分税制改革。
在分税制改革前，
大致从20世纪80年代开始，为调动地方经济建设的积极性，我国实行的是财政包干制。有一种通俗的说法是，地方财政“交完了中央的，剩下的都是自己的”。财政包干制的实行确实极大地扩充了地方政府的财力，地方财政预算内收入稳步增长，地方政府预算外收入的增长更加迅猛。然而与此同时，全国财政预算总收入占GDP的比重、中央财政预算收入在全国财政预算总收入的比重却出现了显著下降。这对于中央政府宏观调控能力的充实是极为不利的。
在分税制改革后，
中央财政和地方财政的关系得到了重塑。中央财政预算收入在全国财政总预算收入中的比重开始明显上升，与之相应，地方财政预算收入占比显著下降。这些现象背后，体现的则是中央与地方关系中“财权出现上移，事权出现下沉”的趋势。分税制改革还有一个重要的措施在于约束地方政府的举债行为。1994年我国颁布的《预算法》中明确规定，地方政府不能在预算中列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府也不能通过发行地方政府债券融资。
在经济社会发展过程中，地方政府履行提供公共服务职能的水平客观上要不断提升，这就需要有相应的财政支出做支撑。分税制改革后，地方财政收入的扩增受到严格限制，“财权上移、事权下沉”的局面在很大程度上加剧了地方财政收支缺口。此后，地方财政收支缺口的弥补方式主要有以下三种：
其一，由中央财政对省级地方政府进行转移支付。中央政府从1994年开始对各省级地方政府进行转移支付来平衡各地区的财政收支缺口。1994年至2008年，中央转移支付从总量上看，多于地方财政收支缺口。换言之，在这段时期，大部分省级地方的财政收支盈亏平衡，必须依靠中央政府的财政转移支付才得以实现。但与此同时，落实到基层之后，很多地市、县区财政收支缺口甚至仍远大于转移支付的数额。而越是到基层，地方政府提供公共服务所需要的财政支出比重就越大，这也就是“事权下沉”的内涵。
其二，通过地方政府性基金预算收入渠道为财政支出融资。从结构上来看，政府财政预算收入有四项内容，分别是一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金预算收入，俗称财政“四本账”。其中后两项收支及用途较为固定，而衡量综合财力的主要是一般公共预算收入和政府性基金预算收入。土地出让金收入是地方政府性基金预算收入的一部分，尤其在2000年之后，成为其中最重要的部分。通常所说的土地财政收入，指的就是这部分财政收入。
根据财政部公布的数据，2020年全国地方政府性基金预算本级收入约为8.99万亿元（人民币，下同），其中国有土地使用权出让收入约为8.41万亿元，占比近93.6%。在一定意义上，分税制改革助推了土地财政模式的形成，而土地财政模式又成为高房价的成因之一。
其三，地方政府变相通过设立地方融资平台公司进行表外融资，进一步弥补地方财力的不足。由于分税制改革后地方政府面临直接举债的限制，从20世纪90年代中期起，以城投公司为代表的地方政府融资平台开始涌现。在2008年全球金融危机爆发后，我国推行了一系列积极的财政政策，四万亿财政刺激计划是其中的核心。然而这四万亿中，需要地方政府配套的部分为2.82万亿元，资金来源主要是地方财政预算内收入、政策性银行贷款及财政部代发的地方政府债券融资。
事实上，在全球金融危机后的三年内，中国基础设施建设投资规模远不止四万亿，而地方政府则成为最重要的“出资人”之一。这一轮财政刺激计划的实施，对原本就不宽裕的地方财政来说，无疑是雪上加霜。在这轮投资浪潮中，地方政府或者为融资平台提供信用担保，或者以国有土地资源作为抵押，以城投公司为主的地方融资平台成为地方政府获取银行贷款的渠道。总之，地方融资平台获得了野蛮生长的机会，而地方融资平台以地方政府隐性担保所承担的巨额债务，也就构成了后来所称的“地方政府隐性债务”中最主要的部分之一。
本文节选自《正确认识和妥善化解地方政府债务风险——专访中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任张明》，见《领导文萃》2022年6月（上）“高端访谈”栏目。
本文作者 | 中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 张明
特约记者 | 孔大鹏
责任编辑 | 笺迟
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