政府专项债券如何发行「专项债项目可研报告」

经历了2018年的1.35万亿新增额度的洗礼，2019年专项债券也将进入科学发展阶段，如何用好2.15万亿的新增专项债券额度是摆在各级政府面前的一个重要的课题。树立专项债券偿债风险管控意识，落实市县级政府及其部门在专项债券的发行前期准备、使用管理、还本付息、信息公开等工作中的主体责任，将是未来一段时间的主要工作之一，其中做好专项债券的发行前期准备和信息披露，更是重中之重。市县级政府应在守住财政可持续底线的同时，积极发挥主观能动性，科学统筹规划专项债券发行准备工作，提高债券管理专业化程度。

一、科学遴选项目标的

公益属性和稳定收益是项目发行专项债券的两个前提条件。省级与计划单列市政府作为发行主体可建立省（市）级项目发行库，市县级政府建立项目储备库与省发行库对接。省级政府可要求下级及时报送符合公益属性及收益稳定要求的项目，优先将即期盈利的优质项目准入发行库，将未来有盈利空间的项目留于储备库，以便择优进行项目集合匹配，防止项目重复趋同，增加发行成功概率。此外，项目实施机构通常是市县级交通局、教育局、住建局等项目主管部门，为确保项目落地可行，财政主管部门应当与实施机构加强沟通以发挥协同效应。

二、合理选择发行方式

目前，专项债券主流的发行方式分为单一发行和集合发行，单一发行指以单独的具体项目作为债券发行标的，并将项目名称作为债券名称；而集合发行则是将综合项目或同类型项目打包作为发行标的，并以省级区域或项目行业作为债券名称。比较上述两类模式，建议应以单一发行为主，减少不必要的集合发行，通过单独项目的“封闭式”运行管理，有利于锁定专项债券风险范围，强化举债主体市县级政府的债务偿还意识。发行方式确定后应选择合适的承销商，目前市场上专项债券主承销商基本为国有商业银行，但承销团成员不尽相同，建议地方政府根据承销商的资格、资本、偿付能力等指标情况审慎选择，避免错配导致申报受阻或债券流拍。

三、综合确定平衡方案

政府须根据项目建设周期、运营期限、盈利状况、债券市场行情等因素，选定因项目制宜的还本付息节奏。具体来看，建设期短、资本金充足、融资额小、经营收入稳定且选择单一发行方式的项目，宜选择较短的发行期限；综合类项目或同类型项目（如医疗、教育类项目）或盈利能力一般、融资规模较大且选择集合发行的项目，宜选择较长的发行期限。同时根据市场承接力，融资规模较大的债券可以选择分期分段的发行结构。在本金偿还上，政府可灵活地与承销商约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等偿还方式，避免偿债资金闲置。值得注意的是，由于今年各地发行节奏紧凑，省级政府应与发行场所沟通确定发行时间，避免不同省份在同一时段集中扎堆发行债券。

四、做好跟踪信息披露

信息披露工作亦是保障债券持续有效的重要一环。除了首次发行时规定披露的实施方案、评级报告、财务评估报告、法律意见书等政策规定的披露文件外，地方政府还应特别披露各方面的风险及应对措施，增强市场对债券的投资信心。另外，在专项债券存续期内，地方政府还应按有关规定持续披露募投项目进展、募集资金使用情况、对应的政府性基金或专项收入以及可能影响专项债券偿还能力的重大事项等。

五、聘请专业顾问机构

市县政府作为举债主体，承担相应的债务偿还责任。为保证严控债务风险，提高发债精细化管理水平，建议市县政府聘请专业顾问机构牵头专项债券发行准备工作。专业顾问机构可在评估遴选项目标的、协助编制实施方案、债券发行申报等方面发挥专业特长，给予市县政府有效帮助。由专业顾问机构牵头聘请会计师事务所、律师事务所、评级机构等信息披露机构入场，出具财务评估报告、法律意见书、债券评级报告等信息披露文件，既是响应国家政策要求的规定动作，也是有利于提振市场信心、增强投资者认可度，避免政府既做运动员又做裁判员的有力举措。因此，地方政府应当优先选择具备较高知名度及影响力的专业顾问机构，发挥其社会影响力。

本位作者朱磊、王阅川，现就职于中国投资咨询有限责任公司，文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。

中国投资咨询的专业团队成员具备一流的政府投融资顾问服务能力，在基础设施领域积累了深厚的行业经验，对各类专项债券的基建项目理解深刻。专项债券的发行是今年各级政府财政工作的重中之重，公司愿为各地政府专项债券发行工作添砖加瓦，贡献一份专业尽责的绵薄之力。