棚改专项债是什么「专项债储备项目」

4 月 3 日媒体传出消息，财政部和住建部在上月推出了“棚户区改造专项债”，使省级政府可以通过发债来为棚改融资，缓解棚改资金压力，同时用它来控制地方政府隐性债务风险。

国务院在去年 5 月提出了“2018 年到 2020 年 3 年棚改攻坚计划”，预定改造各类棚户区 1500 万套。而在 2015 年，国务院就制定过第一个“三年计划”，并在 2017 年提前超额完成了棚户改造 1800 万套的目标。

与此同时，近年来，城市文化遗产区域被纳入棚改区的事例也不断出现，每每引得民间文保人士奔走呼吁。比如 2016 年大连市政府以“棚改”为由，开始拆除承载着“闯关东”记忆的东关街区域，引发志愿者、媒体和城市文化遗产保护专家阮仪三轮番呼吁，政府才决定不拆。

4 月 11 日，微信公众号“福州搜城记”的一篇《推土机前端千年古县——连江》，呼吁人们关注位于福州市区东北部滨海的连江县城的“棚户区改造”。从 3 月开始，连江县城一片占地 173 亩、有 1300 户居民的老城区将被拆除，这是城内数轮旧城改造后孑遗的四片老城区中“最精华”的两片，其中包括多处具有文化遗产价值的明清大宅，却将被作为“棚户”，一概夷为平地，并最终被规划中的“现代化居住小区”取代。

虽然文化遗产和乡愁载体的消失让很多人惋惜，但是，很多改造区的居民却对棚改怀抱期待。因为他们生活的区域虽然有文化，却是年久失修，也不值钱。对他们来说，改善居住条件，或者增加财产性收入，对他们来说位列最高优先级。

实现的方式，从 2015 年起，就经常不再是分到实物安置房，而是拿到一笔安置费，这叫做“棚改安置货币化”。由于人们可以拿着钱，根据自身需求、偏好和经济实力选购多样化的存量住宅，因此这项政策对“房地产去库存”贡献卓著，有效地承托，甚至抬升了三四线城市的房产价格。楼市的火热，在一些地方激励了开发商拿地盖楼，“去库存”变成“增供应”。

政府做货币化安置的资金，来自 2014 年启动的“抵押补充贷款”（ PSL ），一种来自国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行这些政策性银行的贷款。但是从去年开始，这场数万亿级别的资金大漫灌，开始收干。

现在有了“棚改专项债”，地方政府就又有钱做棚改了。但和 PSL 一样，债总是要还的。政府的偿债资金，会来自棚改区土地一级开发的出让金和二级开发的专项收入。在偿债压力面前，让棚改区实现经济效益，将是地方政府的首要考虑，相比之下，文化遗产保护的优先级往往就不那么高。

或许地方政府还需要考虑的是：如果在棚改区不断建造“现代化居住小区”，而不是创造就业机会吸引足够人口流入，那么未来楼市去库存的压力，也还是会变大。

题图为 2016 年 8 月正在等待“棚改”的大连东关街一角 摄影：王昀

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